土儲(chǔ)和收費(fèi)公路曾是專(zhuān)項(xiàng)債支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，尤其土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行曾一度占到當(dāng)年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的35%以上。但隨著地方融資環(huán)境的根本性變化，為了引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，支持民生領(lǐng)域，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債于2019年9月被叫停。近年來(lái)，關(guān)于土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債重啟的提法不絕于耳，尤其在今年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度明顯放緩，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不足，而房地產(chǎn)供求關(guān)系又發(fā)生根本性變化的的背景下，這樣的呼聲就更高了，近日《土地儲(chǔ)備管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》出臺(tái)，其中第二十二條關(guān)于“財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)……國(guó)有土地收益基金計(jì)提及撥付情況……土地儲(chǔ)備成本結(jié)算情況及相關(guān)土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行、還本付息等工作”的表述。讓人對(duì)土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債重啟的工作，又充滿了期待。

土儲(chǔ)和土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的定義

一、土儲(chǔ)定義

土儲(chǔ)工作，又叫土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，通俗的說(shuō)，就是將不具備開(kāi)發(fā)條件的毛地，通過(guò)拆遷安置、前期開(kāi)發(fā)、整理等工作，使其具備土地出讓和建設(shè)條件的過(guò)程，也即我們熟知的生地變熟地、毛地變凈地的過(guò)程。具體定義可參照《土儲(chǔ)管理辦法（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）》相關(guān)定義：

土地儲(chǔ)備的定義：指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。

前期開(kāi)發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。

儲(chǔ)備土地完成前期開(kāi)發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)統(tǒng)一組織供地。

二、土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的定義

土地整理工作涉及大量的資金投入，而通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債的方式，籌集所需的開(kāi)發(fā)資金，曾是土儲(chǔ)工作重要的資金來(lái)源。根據(jù)《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）》規(guī)定，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券是指：地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。

土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的歷史演變

2007年《土儲(chǔ)管理辦法》發(fā)布之時(shí)，我國(guó)城市化進(jìn)程正是飛速發(fā)展的黃金階段，當(dāng)時(shí)又恰遇到2008年的金融海嘯，為此，中央出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，可這4萬(wàn)億之中，其中逾七成的，近2.82萬(wàn)億所需資金，是需要地方自籌的，在地方財(cái)力有限的情況下，為支持地方政府融資，各地紛紛設(shè)立平臺(tái)公司，作為地方的融資主體。金融機(jī)構(gòu)為了推進(jìn)相應(yīng)基建工作的開(kāi)展，也不斷加大對(duì)平臺(tái)公司的融資力度，這段期間，土儲(chǔ)資金的主要來(lái)源就是信貸融資。

隨著2014年《預(yù)算法》的出臺(tái)，地方融資監(jiān)管的基本原則也隨之確立，在不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線思維下，中央不斷強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)的償還責(zé)任，同時(shí)嚴(yán)控地方平臺(tái)公司的新增融資，土儲(chǔ)市場(chǎng)化的信貸融資方式也因此被直接叫停，在堵住了地方平臺(tái)信貸融資的后門(mén)的背后，財(cái)政政策上又積極打開(kāi)了專(zhuān)項(xiàng)債融資的這扇前門(mén)，專(zhuān)項(xiàng)債也成為了其后土儲(chǔ)融資的唯一來(lái)源。

土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債為何被叫停

一、地產(chǎn)調(diào)控 

2017-2019年的三年時(shí)間，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債迅猛增長(zhǎng)，其核心原因是當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)熱，無(wú)序擴(kuò)張的背后是房企、居民盲目加杠桿，發(fā)生金融系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)日益增高，而與之相對(duì)應(yīng)的是制造業(yè)資金短期，居民消費(fèi)能力不足，導(dǎo)致內(nèi)需疲軟。所以，叫停土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債是從融資端，保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要手段。

二、防止資金空轉(zhuǎn)

由于隱債監(jiān)管工作逐步趨嚴(yán)，不少地方為了彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，利用土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債來(lái)置換隱債，從而帶來(lái)了一定程度上資金空轉(zhuǎn)的可能。

土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債重啟的條件

過(guò)去幾年，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，不少城投公司為了托底房?jī)r(jià)，紛紛參與土拍拿地，甚至一度成為了土拍市場(chǎng)的主力軍。但是由于資金和運(yùn)營(yíng)經(jīng)營(yíng)能力不足，不少城投雖然拿了地，但是開(kāi)發(fā)卻往往是有心無(wú)力。近日自然資源部明確，對(duì)于地方政府收回閑置土地用于保障房項(xiàng)目的，地方專(zhuān)項(xiàng)債可予以支持。這一舉措本身可以加快城投平臺(tái)資金回流，將城投從被動(dòng)拿地卻又無(wú)力開(kāi)發(fā)的困境中解脫出來(lái)，另一方面，不少人士也認(rèn)為此舉是為土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的全面放開(kāi)，開(kāi)了一個(gè)小口子，那么土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債有必要放開(kāi)嗎？

1、首先當(dāng)年土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債被叫停的時(shí)代環(huán)境已發(fā)生變化，房地產(chǎn)市場(chǎng)已從沸點(diǎn)到了冰點(diǎn)。2024年5月17號(hào)，關(guān)于保交樓的視頻會(huì)議中，已經(jīng)將“保交房”和“去庫(kù)存”的任務(wù)上升到了人民性和政治性的高度，至此，附著于房地產(chǎn)之上的金融屬性已經(jīng)逐步剝離，而房子也漸漸回歸到自身的居住屬性。此外，各地如合肥、鄭州都在努力擺脫土地財(cái)政的依賴，積極探求產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，以鄭州為例，在土地收入大幅縮水的情況下，高技術(shù)制造業(yè)投資同比增長(zhǎng)46%，帶動(dòng)規(guī)模以上工業(yè)增加值高居9個(gè)國(guó)家中心城市之首。

2、加快推進(jìn)三大工程等項(xiàng)目的建設(shè)。今年的三大工程是各地重點(diǎn)推進(jìn)的重點(diǎn)任務(wù)，但是實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，由于三大工程涉及到的前期土儲(chǔ)工作相關(guān)的的拆遷安置、土地整理，資金需求巨大，而必須凈地出讓的前提和土儲(chǔ)要求的諸多約束下，各地不得紛紛另辟蹊徑，創(chuàng)新性的推出了各種“做地”和“房票”政策。但是這些政策顯然還無(wú)法完全滿足前期的資金需求，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的重啟可以起到一定資金補(bǔ)充的作用。

3、加快專(zhuān)項(xiàng)債優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的儲(chǔ)備。近年來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模雖屢創(chuàng)新高，但是發(fā)行節(jié)奏卻逐步放緩。今年1-4月份的專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度就明顯不及往年同期，即使4月30號(hào)政治局會(huì)議，提出明確加快專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行之后，五月份的專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模仍不及預(yù)期。這其中一個(gè)主要原因是，當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債儲(chǔ)備的既符合民生公益需求，又能實(shí)現(xiàn)收益自平衡的項(xiàng)目不足，在監(jiān)管工作逐步趨嚴(yán)的背景下，很多上報(bào)的項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到審批的要求，而即使有成功爭(zhēng)取到專(zhuān)項(xiàng)債資金支持的項(xiàng)目，也有不少因?yàn)楦鞣N原因，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工，出現(xiàn)錢(qián)等項(xiàng)目、資金閑置的問(wèn)題。

短期看土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債放開(kāi)的概率不大

雖然限制土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債重啟的時(shí)代因素已不復(fù)存在，但是我們依然認(rèn)為，短期內(nèi)，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債放開(kāi)的概率并不大。

1、已有PSL和萬(wàn)億專(zhuān)項(xiàng)借款的發(fā)放：針對(duì)三大工程前期資金來(lái)源問(wèn)題，自去年12月份以來(lái)，央行已經(jīng)連續(xù)投入5000億元的PSL資金。除此之外，截至今年3月中旬，城中村改造專(zhuān)項(xiàng)借款授信額度合計(jì)也已經(jīng)達(dá)到超萬(wàn)億元。而專(zhuān)項(xiàng)借款的用途主要用于項(xiàng)目的前期工作、征收補(bǔ)償安置、安置住房建設(shè)以及安置住房小區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這與土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債的用途基本一致，且專(zhuān)項(xiàng)借款由中央統(tǒng)借統(tǒng)還，還并不會(huì)增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以在已有萬(wàn)億中央資金投入的情況下，土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債立刻重啟的可能性并不大。

2、穩(wěn)房?jī)r(jià)而控制土地供應(yīng)的節(jié)奏：根據(jù)自然資源部發(fā)布的近日發(fā)布的《關(guān)于做好2024年住宅用地供應(yīng)有關(guān)工作的通知》（自然資辦函〔2024〕918號(hào)）文件要求：

商品住宅去化周期超過(guò)36個(gè)月的，應(yīng)暫停新增商品住宅用地出讓?zhuān)瑫r(shí)下大力氣盤(pán)活存量，直至商品住宅去化周期降至36個(gè)月以下；

商品住宅去化周期在18個(gè)月（不含）-36個(gè)月之間的城市，要按照“盤(pán)活多少、供應(yīng)多少”的原則，根據(jù)本年度內(nèi)盤(pán)活的存量商品住宅用地面積（包括竣工和收回）動(dòng)態(tài)確定其新出讓的商品住宅用地面積上限。

既然房?jī)r(jià)已不具備大漲的可能，但是房地產(chǎn)持續(xù)下跌帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)依然不容忽視。房子是普通百姓最重要的資產(chǎn)，如果房?jī)r(jià)持續(xù)下跌，普通百姓的資產(chǎn)將不斷縮水，由此產(chǎn)生的集體斷供問(wèn)題，還會(huì)造成金融機(jī)構(gòu)不良貸款高企，進(jìn)而帶來(lái)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。近幾年，昆明等地因?yàn)閱?dòng)大規(guī)模的城中村改造，造成大量土地集中供應(yīng)，房?jī)r(jià)隨后就出現(xiàn)了大幅下跌。

此次自然資源部出臺(tái)控制土地出讓節(jié)奏的做法，核心目的就是為了調(diào)節(jié)供需關(guān)系，穩(wěn)定房?jī)r(jià)，只有房?jī)r(jià)穩(wěn)定了，老百姓對(duì)房地產(chǎn)的信心才能逐步恢復(fù)，財(cái)政收入和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也能逐步平穩(wěn)，鞏固向好發(fā)展的態(tài)勢(shì)。所以在控制土地供應(yīng)的大前提下，繼續(xù)加大土儲(chǔ)支持，也就不合時(shí)宜了。

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