德泓觀察 | 實(shí)操！三個維度闡述城市更新如何做
引 言
2024年《政府工作報(bào)告》中明確指出要穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動，城市更新將在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升民生幸福方面發(fā)揮重要的作用。2024年3月7日，鄭州市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布了《鄭州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2023—2035 年）》，這標(biāo)志著今后鄭州市城市更新工作將充分體現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)的重要作用，同時也補(bǔ)齊了城市更新流程中“先體檢、后規(guī)劃、再實(shí)施”中的重要一環(huán)。
鄭州市城市更新在政策制定、入庫管理、項(xiàng)目實(shí)施等方面均有顯著成果，這也為其他城市在如何推動城市更新方面提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。本文將以鄭州市城市更新為例，從城市更新政策脈絡(luò)、項(xiàng)目入庫管理、項(xiàng)目謀劃建議三個方面進(jìn)行分析，為如何做好城市更新工作提供些許參考。
鄭州市城市更新政策脈絡(luò)
政策支持是城市更新工作推動的重要保障。在梳理全國各城市關(guān)于城市更新的相關(guān)政策時，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的城市（比如北京、上海、廣州等）出臺的相關(guān)政策較多，也存在部分省會城市及大部分的三四線城市在城市更新政策方面較為欠缺，一定程度上阻礙了城市更新工作的推動。
經(jīng)過梳理，近幾年鄭州市相繼發(fā)布了多個城市更新的政策文件：
2022年鄭州市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《鄭州市城市更新管理辦法》（鄭城市更新文〔2022〕1號）《鄭州市城市更新工作實(shí)施方案》，初步明確了城市更新的內(nèi)容、建立了城市更新的工作機(jī)制、保障措施等內(nèi)容；
2023年6月9日鄭州市人民政府發(fā)布了《鄭州市城市更新實(shí)施辦法（試行） 的通知》（鄭政辦〔2023〕18號），進(jìn)一步明確了城市更新的七大類項(xiàng)目，詳細(xì)制定了工作機(jī)制、實(shí)施過程及要求等，明確了城市更新土地規(guī)劃相關(guān)支持政策；
2023年12月30日鄭州市人民代表大會常務(wù)委員會通過了《鄭州市城市更新條例》，標(biāo)志著城市更新工作正式立法；
2024年3月7日鄭州市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布了《鄭州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2023—2035 年）》，這標(biāo)志著今后鄭州市城市更新工作將充分體現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)的重要作用。同時也補(bǔ)齊了城市更新流程中“先體檢、后規(guī)劃、再實(shí)施”中的重要一環(huán)。
通過梳理鄭州市城市更新政策脈絡(luò)，可見鄭州市在城市更新工作中循序漸進(jìn)，從摸著石頭過河到逐步完善的“1+2+N”的三級政策保障體系。“1”是《鄭州市城市更新條例》，“2”是《鄭州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃》《鄭州市城市更新三年行動計(jì)劃》，“N”是指相關(guān)的配套政策。為其他城市制定城市更新政策提供了很好的借鑒經(jīng)驗(yàn)。
鄭州市城市更新入庫管理
城市更新政策解決了頂層設(shè)計(jì)的問題。而城市更新工作需要通過具體的城市更新項(xiàng)目去實(shí)施，城市更新入庫管理則解決了城市更新項(xiàng)目如何謀劃、篩選、儲備、入庫的實(shí)際操作問題。
鄭州市城市更新項(xiàng)目實(shí)行“三庫一單”的管理，其中“三庫”即城市更新種子庫、儲備庫、項(xiàng)目庫；“一單”即城市更新項(xiàng)目推進(jìn)任務(wù)清單。截至目前，鄭州市共有“三庫”項(xiàng)目699個，其中項(xiàng)目庫161個。
通過梳理鄭州市城市更新項(xiàng)目入庫管理流程，城市更新項(xiàng)目需要經(jīng)過區(qū)級、市級兩級審核公示后才能確定為城市更新項(xiàng)目，并且享受城市更新相應(yīng)的支持政策。通過優(yōu)中選優(yōu)，篩選出優(yōu)質(zhì)的城市更新項(xiàng)目，可以減輕提供支持政策的政府部門、金融機(jī)構(gòu)對于項(xiàng)目合規(guī)性的研判工作，高效推動城市更新項(xiàng)目的落地。
鄭州市城市更新入庫管理流程主要如下：
一、城市更新項(xiàng)目種子庫
區(qū)（縣）級城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，初步篩選需要進(jìn)行城市更新的項(xiàng)目，納入城市更新項(xiàng)目種子庫。
二、城市更新項(xiàng)目策劃方案編制
實(shí)施主體負(fù)責(zé)編制策劃方案，策劃方案內(nèi)容涵蓋項(xiàng)目概況、項(xiàng)目體檢、更新內(nèi)容、建設(shè)及運(yùn)營方案、投融資情況等內(nèi)容。
三、區(qū)（縣）級評審及公示
區(qū)（縣）級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織轄區(qū)城建、資源規(guī)劃、工信、城管、住房保障等相關(guān)部門和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，對?xiàng)目策劃方案進(jìn)行評審。區(qū)級評審?fù)ㄟ^后，區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室需采取線上、線下等多種方式，對項(xiàng)目策劃方案進(jìn)行公示，公示期不少于 5 個工作日。
四、市級評審及公示
1、申請入庫資料區(qū)級評審、公示后，區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為申報(bào)主體，以函件申報(bào)形式，申請項(xiàng)目入鄭州市城市更新項(xiàng)目庫評審，并報(bào)送入庫評審申請資料。
2、市級入庫評審、公示市城市更新專班負(fù)責(zé)資料收集、專家抽取、組織評審等工作，對項(xiàng)目策劃方案進(jìn)行評審。經(jīng)專家認(rèn)定不屬于城市更新類型的項(xiàng)目，原則上不再進(jìn)行二次評審。無融資、政策支持需求、純財(cái)政投入的項(xiàng)目，申請入庫時間距項(xiàng)目竣工時間少于3個月的項(xiàng)目，原則上不納入城市更新項(xiàng)目庫。評審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目，由市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進(jìn)行網(wǎng)上公示，公示期5個工作日。公示通過后，納入城市更新項(xiàng)目儲備庫。
城市更新項(xiàng)目謀劃建議
項(xiàng)目發(fā)布市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期從儲備庫匯總擬入庫項(xiàng)目，并報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)小組審批。經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)通過的入庫項(xiàng)目，由市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公開發(fā)布，納入鄭州市城市更新項(xiàng)目庫。4、城市更新項(xiàng)目推進(jìn)任務(wù)清單編制項(xiàng)目入庫發(fā)布后 15 個工作日內(nèi)，由區(qū)（縣）級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制城市更新項(xiàng)目推進(jìn)任務(wù)清單。5、實(shí)施方案編制及報(bào)備項(xiàng)目入庫后三個月內(nèi)，由區(qū)（縣）級領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室指導(dǎo)實(shí)施主體編寫實(shí)施方案。區(qū)縣（市）人民政府需按照《鄭州市城市更新實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行論證審批，依法報(bào)批公示后，15 天內(nèi)報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。
一、理性看待“2255”
“2255”指標(biāo)主要針對的是在城市更新過程中利用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)?式、?拆?建、急功近利的傾向。依據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）文件，若城市更新項(xiàng)目中包含違法建筑、經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無修繕價值的建筑等，拆除時可以適當(dāng)提高拆除比例；若城市更新項(xiàng)目中為了完善“十五分鐘生活圈”，需要新增醫(yī)院、學(xué)校、體育、養(yǎng)老、托育等公共服務(wù)設(shè)施，新建時可以適當(dāng)提高拆建比。因此，在城市更新項(xiàng)目謀劃過程中要理性看待“2255”，切勿搞一刀切，在防止大拆大建的同時謀劃更多優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目。
二、注重融資落地
城市更新項(xiàng)目落地不只是入庫，更重要的是融資，只有融資落地才是真正的項(xiàng)目落地。城市更新項(xiàng)目在前期謀劃過程中，要充分考慮實(shí)施主體的融資能力、融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目收益自平衡等融資關(guān)鍵因素。雖然大多數(shù)銀行都設(shè)有城市更新信貸產(chǎn)品，但是不同的銀行對于城市更新項(xiàng)目的支持政策不同，例如有的銀行可以支持拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，有的銀行則不支持。因此盡量前期結(jié)合融資機(jī)構(gòu)的意見，合理確定項(xiàng)目范圍、內(nèi)容包裝、投資額、建設(shè)時序等內(nèi)容。
三、符合上位規(guī)劃
實(shí)施主體在城市更新項(xiàng)目謀劃過程中，經(jīng)常會忽視與上位規(guī)劃的銜接。好多項(xiàng)目在謀劃過程中，前期做了大量工作，最后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目不在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)，不屬于城市更新的范疇，最終導(dǎo)致項(xiàng)目前功盡棄。也有的項(xiàng)目在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位的時候，沒有對上位規(guī)劃進(jìn)行研究，全憑想象、閉門造車，導(dǎo)致項(xiàng)目的策劃方案不符合上位規(guī)劃要求。因此，在項(xiàng)目謀劃過程中首要的工作就是搜集當(dāng)?shù)氐纳衔灰?guī)劃，比如國土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等，對上位規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)梳理、研究，確保項(xiàng)目謀劃符合相關(guān)規(guī)劃要求。
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