德泓觀察 | 支持化債+專項債擴容 10.12“加大逆周期調節(jié)力度”五點理解
10月12日，廣受期待的財政部新聞發(fā)布會如期舉行，雖然之前有多個版本，精確到具體數字的小作文在廣泛流傳。但是，其實熟悉財政工作的朋友應該理解，如果涉及調增政府債務限額，就需要經過全國人大常委會審批，發(fā)行和落地都需要一定時間，在未履行完相關法定程序的情況下，具體財政發(fā)力的規(guī)模、數據都是不適宜向社會公開的。雖然沒有透露具體的規(guī)模，但是，本次發(fā)布會所傳遞出的信心還是非常積極的，尤其對地方化債的支持力度，提出“擬一次性增加較大規(guī)模債務限額置換地方政府存量隱性債務?！钡谋硎鲞€是超出預期的，另外發(fā)布會明確了“還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”。這也讓我們對于10月下旬召開的全國人大常委會會議充滿期待。
本次發(fā)布會提到的部分增量政策，也基本符合筆者之前的判斷，下面將針對本次發(fā)布會提到的相關內容提出個人一些理解：
政策一：
專項債券方面，待發(fā)額度加上已發(fā)未用的資金，后三個月各地共有2.3萬億元專項債券資金可安排使用
未來三個月內，限額內待發(fā)的新增專項債額度約為2816億元，除此之外，動用政府債務結存限額，提前下達次年新增專項債額度并不涉及調整債務預算，無需人大常委會審批。自2019年以來財政部就建立健全了提前下達新增地方政府債務限額管理制度，歷年向各地提前下達新增債務限額是1.39萬億元、2.85萬億元、2.36萬億元、1.79萬億元和2.62萬億元。
但是動用政府債務結存限額，提前下達次年新增專項債額度并不涉及調整債務預算，無需人大常委會審批。自2019年以來財政部就建立健全了提前下達新增地方政府債務限額管理制度，歷年向各地提前下達新增債務限額是1.39萬億元、2.85萬億元、2.36萬億元、1.79萬億元和2.62萬億元。如果2萬億專項債券資金是通過將計劃于明年發(fā)行的專項債挪到今年來發(fā)的話，那這并不意味著專項債規(guī)模擴大。這和許多小作文的預測還是不同的。
政策二：
允許專項債券用于土地儲備、用好專項債券支持收購存量商品房用作保障性住房
筆者曾經在今年5月份撰文，《去庫存背景下，土儲專項債會重啟嗎？》提到“在今年專項債發(fā)行進度明顯放緩，優(yōu)質項目不足，而房地產供求關系又發(fā)生根本性變化的背景下，對土儲專項債重啟的工作，充滿了期待?！贝送庠?a rel="noreferrer noopener" target="_blank">《9.26會議之后，有多少增量政策可以期待》一文中也提到，在政治局會議后接下來增量財政政策可能包括啟動2025年專項債提前批申報和新增專項債用途擴大，重點可關注存量房收儲和土儲范圍的應用。
政策三：
新增專項債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務
之前筆者在錄制的短視頻和其他場合也提出過類似觀點。今年以來專項債發(fā)行速度一再滯后，而沒有披露“一案兩書”的特殊專項債卻不斷增多。之前市場對于此類特殊新增專項債用途還多有猜測，此次明確新增專項債用途的調整，首先是符合黨的二十屆三中全會決定中提出的，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規(guī)模、比例的要求。另外還可以加快專項債發(fā)行進度，緩解地方政府還本付息壓力，顯示出地方政府在債務化解方面更務實、更積極的態(tài)度和做法，但需要注意的是對債務風險的監(jiān)控也需相應加強，避免將新增專項債資金用于償還城投公司的經營性債務。
政策四：
發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本，提升這些銀行抵御風險和信貸投放能力，更好地服務實體經濟發(fā)展
通過發(fā)行特別國債，補充銀行核心一級資本并非此次首創(chuàng)的財政政策。早在1998年在東南亞金融危機影響下，財政部就曾向工農中建、國有四大行定向發(fā)行的2700億元（這在當時絕對是一個天文數字）30年期“超長期特別國債”，當時的這一舉措目的是滿足巴塞爾協議的資本充足率要求。而今天向國有大型商業(yè)銀行補充核心一級資本，顯然不具備這樣環(huán)境的緊迫性，但當前確實也存在企業(yè)對市場環(huán)境缺乏信心，貸款不積極，銀行存差加大的情況。本次增發(fā)國債不僅可以提高銀行抗風險能力，更重要的是維護好國有大行作為金融穩(wěn)定壓艙石的作用，從而更好地服務實體經濟。
政策五：
擬一次性增加較大規(guī)模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，相關政策待履行法定程序后再向社會作詳盡說明
一、哪些債務可以歸為隱債范圍？
根據《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號文），將隱債定義為“地方政府在法定債務預算之外，直接或間接以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務?！?/p>
那么藍部長提到的存量隱性債務，應該大致可以劃分為三類；
第一類是地方政府2018年10月31日前上報財政部，登記在財政部隱債監(jiān)測系統(tǒng)中的債務。
第二類是35號文明確的，“未納入隱性債務但須由地方政府承擔償還責任的債務?！?/strong>
第三類是2023年發(fā)行特殊再融資債券中，置換的債務對象除了公開市場債務之外，還包含政府拖欠的企業(yè)賬款。
二、具體化債方式
可參考《財政部地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》，提出的6種隱性債務化解方案 ：
安排財政資金償還。安排年度預算資金，超收收入，盤活財政存量資金等償還。
出讓部分政府股權以及經營性國有資產權益償還。
企事業(yè)單位利用項目結轉資金、經營性收入償還。
部分具有穩(wěn)定現金流的隱性債務合規(guī)轉化為企業(yè)經營性債務。
企事業(yè)單位協商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還。
破產重組和清算。
有關舉債和提升赤字方面的空間究竟有多大，我們可以重點關注兩周后的全國人大常委會會議，屆時更多的謎底也許將會被揭開。
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