德泓觀察 | 環(huán)衛(wèi)項目特許經(jīng)營模式下，“使用者付費”合規(guī)性分析
自去年提出一攬子化債措施以來，特許經(jīng)營與EOD等項目模式都迎來了重大調(diào)整。在防風(fēng)險的底線要求下，各地新項目的上馬都趨于謹慎，落地成交金額也較去年出現(xiàn)明顯下滑，其中受影響較深的當(dāng)屬環(huán)衛(wèi)行業(yè)。今年以來不少垃圾清運、餐廚垃圾等環(huán)衛(wèi)項目紛紛宣布由于“政策調(diào)整”、“招標(biāo)內(nèi)容或文件有變化”、“采購標(biāo)的發(fā)生變化”等等各種原因宣布招標(biāo)終止或者暫停，有的甚至直接就宣布廢止?！皬U標(biāo)”居然成了今年環(huán)衛(wèi)行業(yè)的高頻詞。面對各地風(fēng)起浪涌、此起彼伏的環(huán)衛(wèi)項目“廢標(biāo)潮”，讓人不禁發(fā)問，環(huán)衛(wèi)項目究竟是否適合采用特許經(jīng)營模式呢？首先，我們需要明確，長期以來，城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)都屬于特許經(jīng)營項目支持的范圍領(lǐng)域。即使115號文新機制發(fā)布之后，根據(jù)《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號）要求，生活垃圾收運處理一體化等項目依托項目自身開展多元化開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目可以綜合平衡項目收益，依然是可以開展政府和社會資本合作。既然環(huán)衛(wèi)項目屬于特許經(jīng)營范圍范疇之內(nèi)，但為何頻頻廢止，環(huán)衛(wèi)項目采用特許經(jīng)營模式的合規(guī)關(guān)鍵點又是什么？
“使用者付費”能通過稅收收入創(chuàng)新嗎
環(huán)衛(wèi)項目落地的第一大堵點在于環(huán)衛(wèi)收費難、收費低、收費成本高的問題，為了解決付費來源問題，各地紛紛創(chuàng)新使用者付費思路，解決收費不足問題。
比如近期某中部省會城市的環(huán)衛(wèi)一體化特許經(jīng)營項目，嘗試通過納稅間接為環(huán)衛(wèi)服務(wù)支付費用。由地方財政統(tǒng)籌城建稅資金作為環(huán)衛(wèi)運營收入的主要支付來源。
這一創(chuàng)新使用者收費的根據(jù)應(yīng)該是來源于1989年1月發(fā)布的《城市維護建設(shè)資金預(yù)算管理辦法》第四條，垃圾清運等納入城市維護建設(shè)資金的使用范圍之內(nèi)，而城市建設(shè)維護資金的來源又包含按國家規(guī)定征收的城市維護建設(shè)稅收入。那么以城建稅作為運營收入的主要支付來源，似乎從邏輯上看，也是實現(xiàn)了使用者付費。
但這里我們需要明確，城建稅屬于稅收收入，它是具備無償性、強制性、必須納稅的特征，且征稅的主體必須是納稅機關(guān)。還有一定要注意的是，雖然城建稅是?？顚Ｓ?，但是城建稅是以納稅人實際繳納的產(chǎn)品稅、增值稅稅額為計稅依據(jù)的附加稅，征收范圍較廣，可以說任何從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)單位和個人都要繳納城市維護建設(shè)稅，而這個“使用者”的概念顯然和特許經(jīng)營模式下的使用者概念并不是完全吻合。
“使用者付費”概念
根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第六條中使用者付費的概念是“特許經(jīng)營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權(quán)機構(gòu)代為向用戶收費”。就環(huán)衛(wèi)項目而言，在特許經(jīng)營語境下的使用者概念，明顯是“誰污染、誰付費”原則下的垃圾產(chǎn)生者，而不應(yīng)該是所有從事經(jīng)營活動的企業(yè)單位和個人。而且生活垃圾處理收費標(biāo)準(zhǔn)屬于政府定價目錄，即使收費，也應(yīng)該按照確定的生活垃圾處理費收費標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費。
此外，根據(jù)《關(guān)于土地閑置費、城鎮(zhèn)垃圾處理費劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的通知》（財稅〔2021〕8號）規(guī)定，城鎮(zhèn)垃圾處理費和污水處理費一樣屬于行政事業(yè)性收費，納入政府非稅收入，按照“收支兩條線”管理。所以這里將城建稅稅收收入作為環(huán)衛(wèi)運營收入的主要來源，不僅有混淆財稅管理原則的要求的嫌疑，也有因為采取特許經(jīng)營而額外新增地方財政未來支出責(zé)任的風(fēng)險。據(jù)悉，當(dāng)前該項目已因為項目采購標(biāo)的發(fā)生變化，終止采購。
“使用者付費”合規(guī)收費路徑建議
筆者建議，在聚焦使用者付費下，環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的特許經(jīng)營項目的收費來源只能有兩種，一是在體現(xiàn)“誰產(chǎn)生誰付費、多產(chǎn)生多付費”原則下，由特許經(jīng)營者直接面向垃圾產(chǎn)生的企業(yè)和個人，按照其產(chǎn)生的垃圾量，由確定的生活垃圾處理費收費標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定來收取。
另外一種方式則是可以通過行政事業(yè)單位、物業(yè)管理單位、燃氣公司等授權(quán)機構(gòu)代收。鑒于垃圾清運費的征收難度，顯然第二種方式更具落地可行性。由于垃圾處理費的征收大多散見于各地市政府文件中，中央層面并未有統(tǒng)一規(guī)定，那么我們看到衡水市收取垃圾處理費的做法，具備一定借鑒性，根據(jù)衡水市《城市管理綜合行政執(zhí)法局關(guān)于增加代收代繳渠道征收居民城市生活垃圾處理費的通告》的要求，當(dāng)?shù)鼐用癯鞘猩罾幚碣M，可由衡水華潤燃氣有限公司代收，繳費標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)厥召M標(biāo)準(zhǔn)文件，按規(guī)定執(zhí)行，在收取燃氣費時一并代征。
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