德泓觀察 | 從108號(hào)文，看存量“三資”盤活的合規(guī)要求
根據(jù)財(cái)政部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，今年1—7月，稅收收入同比下降了5.4%，而與之相對(duì)應(yīng)的，卻是非稅收入顯著上升，同比增長(zhǎng)達(dá)到11.7%。
所謂非稅收入，即指除稅收以外，取得的財(cái)政性資金。按照來(lái)源劃分，非稅收入大致可以分為四類：一是和大家息息相關(guān)的，政府履行其職能取得的收入，例如罰沒(méi)收入；二是利用國(guó)有資源（資產(chǎn)）取得，例如公共資源有償使用，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、排污權(quán)出讓收入；三是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品取得行政事業(yè)性收費(fèi)，比如常見(jiàn)的義務(wù)教育階段的學(xué)費(fèi)、考試考務(wù)費(fèi)、工本費(fèi)等；四是還有捐贈(zèng)收入、彩票公益金等其他收入。
非稅收入大漲，很多人將原因歸結(jié)于，切身最有體感的罰沒(méi)收入的上漲，而且根據(jù)吉林省公開(kāi)披露數(shù)據(jù)，今年上半年，吉林省罰沒(méi)收入同比增長(zhǎng)了54.1%，這么高的增長(zhǎng)速度也難免會(huì)讓人們引起關(guān)注。但實(shí)際上，雖然有個(gè)別地區(qū)罰沒(méi)收入增長(zhǎng)較快，但是如果放在近幾年整體非稅收入的增長(zhǎng)來(lái)看，罰沒(méi)收入在整個(gè)非稅收入中的占比還是基本穩(wěn)定的，基本處于9%—12%之間。還以吉林為例，雖然罰沒(méi)收入增長(zhǎng)較快，但其實(shí)罰沒(méi)收入只占整體非稅收入的13.9%。所以，從整體來(lái)看，非稅收入的主要來(lái)源還是國(guó)有資源有償使用收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入，即我們常說(shuō)的“三資”（國(guó)有資產(chǎn)、資源、資金）盤活收入。
多年以來(lái)，非稅收入與稅收收入多呈現(xiàn)蹺蹺板效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，稅收收入較弱的時(shí)期，比如新冠疫情暴發(fā)初期的2000年，或者更遠(yuǎn)的房地產(chǎn)庫(kù)存大量積壓的2014年、2015年，都曾出現(xiàn)過(guò)非稅收入高增的情況。畢竟，即使收入減少，地方的剛性支出，比如“三?！保ā氨；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”）的支出還是必須兜牢的底線。所以，在稅收收入和土地出讓收入下滑的大背景下，各地都不約而同地在加大國(guó)有資產(chǎn)、資源盤活的收入。
存量資產(chǎn)盤活亂象
那么既然要加大存量資產(chǎn)盤活，地方政府首先考慮的就是比如道路、公交場(chǎng)站、廣場(chǎng)、公園綠地、環(huán)衛(wèi)、污水垃圾處理設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。但是在盤活的過(guò)程中，有些地方由于化債的限制，或者出于規(guī)避財(cái)政赤字的目的，還是暴露出來(lái)一些合規(guī)的問(wèn)題，比如：
一、國(guó)企接盤、虛增收入
我們梳理了一些當(dāng)下熱門的存量資產(chǎn)盤活案例，比如屋頂光伏、環(huán)衛(wèi)一體化，停車費(fèi)收益權(quán)，無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓，還是國(guó)有資源有償使用，中標(biāo)的買方多為地方城投，或者本級(jí)國(guó)企。這背后的原因一方面是天價(jià)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)令不少社會(huì)資本方望而卻步，比如江蘇某地的18億天價(jià)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，招標(biāo)文書中明確要求一次性付清所有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)，這一條就足以勸退大部分的民營(yíng)企業(yè)。
還有一點(diǎn)就是，根據(jù)多個(gè)省份近日公布的當(dāng)?shù)卣?023年預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告中所披露的情況，國(guó)企接盤存量資產(chǎn)盤活的項(xiàng)目，還可以虛增地方收入。比如廣東省的3個(gè)市及3個(gè)縣，通過(guò)國(guó)有企業(yè)購(gòu)買國(guó)有資產(chǎn)，利用這種內(nèi)部交易等手段，虛增了171.01億元的財(cái)政收入。
這種賬面繁榮，自然不會(huì)真正增加地方政府的財(cái)力，但地方政府之所以熱衷這種做法，一是擔(dān)心化債要求下，地方財(cái)政負(fù)債率過(guò)高，赤字過(guò)大，會(huì)被列入重點(diǎn)化債地區(qū)，從而影響地方投資發(fā)展。另外也是為了應(yīng)付上級(jí)指標(biāo)考核和地方經(jīng)濟(jì)排名的壓力。
二、收益不足，過(guò)度包裝
個(gè)別地方為緩解化債壓力，提升存量資產(chǎn)估值，還會(huì)出現(xiàn)夸大收益，過(guò)度包裝項(xiàng)目的情況，有的明顯收益不足的項(xiàng)目，通過(guò)虛增收益，或者將政府付費(fèi)的收入，變相地包裝為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)收入，這種做法表面上滿足了項(xiàng)目融資要求，但實(shí)際上卻增加了項(xiàng)目的隱債風(fēng)險(xiǎn)。
比如不少地方環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，在存量盤活過(guò)程中，會(huì)將道路綜合清掃保潔服務(wù)、垃圾分類清運(yùn)、公廁運(yùn)維以及園林綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為標(biāo)的，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，或者通過(guò)公共資源有償使用的方式的出讓方式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活。但事實(shí)上，這些項(xiàng)目提供的運(yùn)維服務(wù)，本身就屬于基本的政府公共服務(wù)，本身是可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，由財(cái)政付費(fèi)的，并不屬于企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的收入。有些地方之所以將這類項(xiàng)目包裝成存量資產(chǎn)盤活，無(wú)非是想突破政府購(gòu)買服務(wù)三年購(gòu)買服務(wù)期限的限制，通過(guò)延長(zhǎng)合作期限，實(shí)現(xiàn)由企業(yè)墊資的目的，這種做法看似緩解了地方債務(wù)壓力，實(shí)則變相地加大了隱債的風(fēng)險(xiǎn)。
108號(hào)文之后的存量資產(chǎn)盤活合規(guī)要求
近期，財(cái)政部、住建部等六大部門發(fā)布的《市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理辦法（試行）》（財(cái)資〔2024〕108號(hào)文），對(duì)于當(dāng)前存量資產(chǎn)盤活出現(xiàn)的一些不合規(guī)現(xiàn)象，做了明確的規(guī)范。
1、《辦法》第十一條：主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃、城市需求，結(jié)合財(cái)政承受能力，堅(jiān)持綠色環(huán)保、節(jié)能高效、可持續(xù)發(fā)展理念，科學(xué)配置市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。
108號(hào)文的出臺(tái)意味著大基建時(shí)代的轉(zhuǎn)向，未來(lái)市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將不再是過(guò)去的遍地開(kāi)花，撒胡椒面的做法。過(guò)去不少三四線城市和縣城，跟著一二線城市的步伐，規(guī)劃了不少地鐵、輕軌等超大特大項(xiàng)目，但是隨著土地財(cái)政的難以為繼和化債政策的限制，各地基建的暫停、暫緩成為常態(tài)，哈爾濱、西寧這些省會(huì)城市，甚至一線城市新一期的地鐵規(guī)劃都紛紛被砍。未來(lái)，市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)要綜合考慮地方人口流入、財(cái)政綜合能力，秉持著“盡力而為，量力而行”的原則開(kāi)展建設(shè)。
2、《辦法》第十三條：政府投資建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格履行基本建設(shè)審批程序，落實(shí)資金來(lái)源，加強(qiáng)預(yù)算約束，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)禁為沒(méi)有收益或收益不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)違法違規(guī)舉債，不得增加隱性債務(wù)。
由于大多數(shù)市政基礎(chǔ)設(shè)施都屬于政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)內(nèi)容，普遍收益性不足。108號(hào)文采用“嚴(yán)禁”這樣嚴(yán)厲的措辭，表明了當(dāng)下財(cái)政紀(jì)律硬約束的基本態(tài)度。
從金融的邏輯，收益自平衡是實(shí)現(xiàn)融資的底層邏輯，那么對(duì)于沒(méi)有收益或收益不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如果想要實(shí)現(xiàn)成功融資，就很難避免政府財(cái)政資金的投入，而且，雖然當(dāng)前嚴(yán)控隱債是政治紅線，但是各地為了開(kāi)展項(xiàng)目投資，還是會(huì)常常采取一些突破審批程序要求的做法，比如通過(guò)各種方式尋求表外融資，規(guī)避財(cái)政約束。
那么想要約束地方投資沖動(dòng)，從源頭上防范隱債，就要從項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、用地預(yù)算、施工許可證等全過(guò)程的立項(xiàng)和批復(fù)的審批過(guò)程做到嚴(yán)格審核。比如湖南省在2022年《進(jìn)一步規(guī)范政府性投資項(xiàng)目決策和立項(xiàng)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理辦法》（湘政辦發(fā)〔2022〕26號(hào)）中就曾要求：“重大政府性投資項(xiàng)目，必須使用財(cái)政資金、政府債券資金，不得違規(guī)使用市場(chǎng)化融資新增政府隱性債務(wù)。在同級(jí)政府常務(wù)會(huì)議研究決策前，須由上級(jí)財(cái)政部門對(duì)資金來(lái)源進(jìn)行評(píng)估論證?！?/strong>
另外還要加強(qiáng)審核資金來(lái)源等過(guò)程管理，杜絕不合規(guī)的政府表外融資，同時(shí)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有存量的市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的梳理，也可以對(duì)地方隱債的實(shí)際情況做好進(jìn)一步的徹底摸排，便于精準(zhǔn)化債政策的實(shí)施。
3、《辦法》第十八條：具有政府購(gòu)買服務(wù)購(gòu)買主體資格的管護(hù)單位可以采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，購(gòu)買市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)日常養(yǎng)護(hù)等服務(wù)事項(xiàng)。
這句話有幾個(gè)關(guān)鍵詞，第一個(gè)誰(shuí)“具有政府購(gòu)買服務(wù)購(gòu)買主體資格”，根據(jù)上下文語(yǔ)境，管護(hù)單位已經(jīng)被限定為承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)的行政事業(yè)單位，而管護(hù)單位的確定是由“主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)本級(jí)政府市政基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理體制確定。管護(hù)單位難以確定的，由縣級(jí)以上人民政府進(jìn)行明確。”那么這里管護(hù)部門的確定就不是通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選定，而是由政府確定和明確。
既然是管護(hù)部門可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式購(gòu)買日常養(yǎng)護(hù)工作，那就要按照根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)預(yù)算管理的要求，從預(yù)算編制、需求管理、計(jì)劃實(shí)施、合同簽訂、履約驗(yàn)收等全流程中，堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)原則，另外還要規(guī)范采購(gòu)程序，嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法規(guī)定的方式和程序開(kāi)展購(gòu)買服務(wù)工作，確保程序規(guī)范、完整。
另外，本項(xiàng)規(guī)定更重要的意義在于對(duì)日常養(yǎng)護(hù)收入做了明確的界定。日常養(yǎng)護(hù)收入屬于政府財(cái)政收入，需要按照非稅收入管理要求，納入預(yù)算管理，履行嚴(yán)格績(jī)效管理機(jī)制。那么對(duì)于銀行審貸要求來(lái)說(shuō)，這部分收入就不屬于市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)收入，雖然《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》明確了，“承接主體可以依法依規(guī)使用政府購(gòu)買服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資”。但是考慮到《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》里第二十七條里明確的“不得承諾以各類財(cái)政資金擔(dān)?；蛘咦鳛檫€款來(lái)源”的要求，以及銀保監(jiān)15號(hào)文里提到的，“不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持的融資”的要求，對(duì)此類收入，銀行等金融機(jī)構(gòu)的審貸過(guò)程還是要仔細(xì)分析項(xiàng)目業(yè)務(wù)模式和融資方案，在融資過(guò)程中要做好明確的區(qū)分，切實(shí)防范好隱債。
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