德泓觀察 | 特許經(jīng)營管理辦法十八處細節(jié)變化與點評
國家發(fā)改委于11月28號發(fā)布了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（修訂征求意見稿）》，這是自2015年以來國家發(fā)改委對《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》做的首次修訂，也是對于《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函【2023】115號）中涉及特許經(jīng)營的相關內(nèi)容、概念做了進一步豐富和厘清，為下一步政府和社會資本合作機制的推進、落地奠定了實操基礎。與原特許經(jīng)營辦法相比，本次修訂稿字數(shù)增加了3172字，更突出強調(diào)通過特許經(jīng)營模式激發(fā)民間投資活力、提高管理效率和加強隱性債務防范等相關內(nèi)容。本文將整理出本次修訂意見稿與舊版的十六處變化。
一、適用對象的變化：
修訂稿在之前的“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程基礎上”增加“生態(tài)保護、體育、旅游項目領域”，并將環(huán)境保護更改為環(huán)境治理。
本處變化體現(xiàn)的是基建項目發(fā)展的與時俱進，一是反映出當下以EOD項目為主的生態(tài)文明建設項目實施的重要性，另一方面，未來聚焦使用者付費背景下，更多如體育、旅游等具備經(jīng)營性的準公益性項目，以后可以通過采取特許經(jīng)營模式實施。
二、明確特許經(jīng)營的公益屬性，所有項目均需要移交：
之前115號文，并沒有提及BOO模式，那么本次修訂意見稿進一步明確了所有特許經(jīng)營模式實施的項目，“項目期限屆滿后均需要移交政府”，商業(yè)化項目將不再屬于基礎設施和公共服務范疇之內(nèi)。
三、期限延長：
與115號文保持一致，特許經(jīng)營項目除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，期限由之前的最長一般不超過30年延長至40年。
四、管理職責分工更明確：
與115號保持一致，特許經(jīng)營模式明確由國家發(fā)展改革委牽頭，財政工作將嚴格執(zhí)行預算管理制度。
本處修訂的目的還是為了避免項目出現(xiàn)多頭管理，各司其職，同時加強政府債務管理，防范隱債。
五、明確特許經(jīng)營報告審批流程：
115號沒有再將可研作為特許實施方案編制的前置條件，而是要求參照參照可行性研究報告規(guī)范編制，但是對于特許經(jīng)營方案如何審批，流程如何沒有提及。
本次修訂意見稿明確特許經(jīng)營方案編寫完成后要報“報投資主管部門或者其他有關部門審批，合理控制項目建設內(nèi)容和規(guī)模，明確項目產(chǎn)出方案。審批部門在審核特許經(jīng)營方案時，應當對項目是否適合采取特許經(jīng)營模式進行認真比較和論證，必要時可以委托專業(yè)咨詢機構進行評估?！?/p>
六、特許經(jīng)營方案要參照可研規(guī)范編制，那么本次修訂稿體現(xiàn)了特許經(jīng)營方案3處變化：
1、增加“項目概述，建設背景和必要性描述”；
2、增加“建設、運營、投融資及財務方案”，而刪去“降低全生命周期成本和提高公共服務質(zhì)量效率的分析估算”等；為了做實財務方案，修訂意見稿還強調(diào)，“實施政府定價的特許經(jīng)營項目，特許經(jīng)營方案中有關投資回報、價格及其測算應當征求地方價格主管部門意見?！?/p>
此處也體現(xiàn)了使用者付費模式下，項目收益自平衡是項目落地的基本要求。
3、刪去“特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限章節(jié)”，增加特許經(jīng)營涉及的國有資產(chǎn)管理要求，以及特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式；
此處修改應該和最近審批發(fā)現(xiàn)的有些PPP項目進展緩慢、停工甚至爛尾，造成國有資產(chǎn)流失的情況有關。
七、特許經(jīng)營可行性的論證：
增加在“建設運營效率、風險防范控制等方面，特別是對采取特許經(jīng)營模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟社會效益等方面進行比較分析，對項目是否適合采用特許經(jīng)營模式進行論證?！?/p>
此處變化也突出了115號文后，特許經(jīng)營項目從“重施工”向“重運營”和“控風險”的導向轉(zhuǎn)變。
八、在選擇特許經(jīng)營者，修訂稿更強調(diào)“公開”：
與舊版相比，修訂稿在選擇特許經(jīng)營者方面，更強調(diào)公開方式。
九、特許經(jīng)營協(xié)議變化：
修訂稿特許經(jīng)營協(xié)議由舊版的十七條增加到十八條。
1、將舊版的“設施權屬”改為“資產(chǎn)權屬”，變動后術語定義范圍包含更廣。同時將“設施權屬，以及相應的維護和更新改造”改為“特許經(jīng)營項目建設、運營期間的資產(chǎn)權屬，以及相應的維護和更新改造”；明確建設和運營期的全生命周期，表意更精確。
2、增加“因法律法規(guī)、標準規(guī)范、國家政策等管理要求調(diào)整變化對特許經(jīng)營者提出的相應要求，以及成本承擔方式”；
3、將“變更、提前終止及補償”修改為“實施環(huán)境變化、重大技術變化、市場價格重大變化等協(xié)議變更情形，提前終止及補償”這兩處的變動也是針對前期PPP項目在執(zhí)行階段，尤其當下PPP存量項目處置時出現(xiàn)的項目終止、更改的時候，包括《PPP項目合同指南（試行）》（財金2014 156號）和《合同法》之前對此類情形，協(xié)議約定相對寬泛而產(chǎn)生的爭議，所做的細化約束。
十、強調(diào)特許經(jīng)營協(xié)議的效力，增加違約的成本：
增加“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設運營責任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應當重新履行特許經(jīng)營者選擇程序?！?/p>
十一、增加“政府付費只能按規(guī)定補貼運營，不能補貼建設成本?！?/strong>
除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設投資和運營成本?！?/p>
此處更改將提高防范隱債的風險意識,未來的運營補貼可能更多來自中央預算內(nèi)投資補助和專項資金補助。
十二、增加“依法選定的特許經(jīng)營者如果與項目前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致的，應當依法辦理項目法人變更手續(xù)，實施機構應當予以必要支持和便利。”
這是之前特許經(jīng)營項目實操過程中經(jīng)常出現(xiàn)的情況，由于項目公司成立之前，用地、規(guī)劃手續(xù)是在實施機構名下，而后期成立項目公司后，手續(xù)是否變更往往成為一個模糊問題，此次修訂稿對此類情況如何處理，提出明確解決辦法。
十三、融資方面：
1、增加“鼓勵保險資金通過債權、股權、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等多種方式為特許經(jīng)營項目提供多元化資金支持?！?/p>
2、增加“特許經(jīng)營項目融資應當依法保護各方合法權益，穩(wěn)妥處置債權債務關系。不得承諾以各類財政資金擔?；蛘咦鳛檫€款來源，防止新增地方政府隱性債務?！?/p>
3、增加：“積極支持符合條件的特許經(jīng)營項目發(fā)行基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）?！?/p>
這幾處的變化主要是針對存量項目如何盤活和加強隱債的防范。
4、激活民間資本，強調(diào)差異化信貸支持，刪除“縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營引導基金，并通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等方式，支持有關特許經(jīng)營項目建設運營。”
十四、履行階段強調(diào)實施機構和特許經(jīng)營者的權利、義務：
1、增加“實施機構應當全面、按期履行簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)調(diào)開展價格調(diào)整、支付代收的用戶付費、監(jiān)測驗收等義務；特許經(jīng)營者應當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定的數(shù)量、質(zhì)量、標準、期限等，提供公共產(chǎn)品和公共服務，并履行協(xié)議約定的其他義務”。
2、增加“特許經(jīng)營者在保障項目質(zhì)量和產(chǎn)品服務質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營者所有。”這也是主動激勵特許經(jīng)營者主動降本增效，提升創(chuàng)新意識和服務意識，進一步實現(xiàn)其投資收益。
十五、細化項目提前終止的補償要求：
增加“因政府方原因?qū)е绿卦S經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應當收回特許經(jīng)營項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者公平合理補償。因特許經(jīng)營者原因?qū)е绿卦S經(jīng)營協(xié)議提前終止的，特許經(jīng)營者應當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定履行有關資產(chǎn)移交、債務清償、違約賠償責任，并在清算移交期間配合政府維持有關公共服務和公共產(chǎn)品的持續(xù)性和穩(wěn)定性?！?/p>
十六、強調(diào)“運營期績效評價”：
將“會同有關部門進行績效評價”改為“定期開展運營評價，并按相關規(guī)定開展相應的績效評價”
十七、強調(diào)信息披露和監(jiān)督：
增加“依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開?！?/p>
十八、爭議解決更具可操作性：
增加“特許經(jīng)營項目相關協(xié)議各方因協(xié)議約定的權利義務產(chǎn)生的民商事爭議，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟?！?/p>
之前特許經(jīng)營協(xié)議，因為兼具行政合同和民事合同的雙重屬性，如果存在爭議，是否可以進行仲裁，在解決的時候選擇的訴訟程序是行政類還是民事類，一直存在爭議。特許經(jīng)營25號令里對與解決爭議的途徑，具體方式包括協(xié)商、聘請專家或者是選擇第三方調(diào)解機構。但是是否能夠仲裁、行政復議，或民事訴訟表述卻不明確。這一規(guī)定明確了爭端解決方式、路徑，也為民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目筑好了防火墻，吃下了“放心丸”。
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