德泓觀察 | 下半年基建投資重點(diǎn)與財(cái)政政策展望
5月份基建投資綜述
隨著各地重大建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)落地，5月基建投資依然保持整體良好增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局披露，今年5月份，全口徑基建投資同比增速達(dá)到3.8%。但如果把這個(gè)數(shù)據(jù)放在近三年的時(shí)間維度來(lái)看，卻已經(jīng)是過(guò)去兩年半時(shí)間以來(lái)的較低增速了。而且，今年以來(lái)，基建投資增速其實(shí)一直處于持續(xù)下滑狀態(tài)，相較于4月份5.9%的增速，5月份的數(shù)據(jù)還是下滑了2.1%。
究其增速放緩原因，主要還是受地方基建項(xiàng)目投資拖累，比如水利項(xiàng)目、電力等公用事業(yè)行業(yè)、以及交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)行業(yè)投資都出現(xiàn)了同比回落。水利項(xiàng)目放緩原因，主要是因?yàn)槿ツ晁募径劝l(fā)行的萬(wàn)億國(guó)債，水利項(xiàng)目作為投資重點(diǎn)，建設(shè)需求提前釋放，導(dǎo)致當(dāng)前建設(shè)緊迫性不高。
除此之外，就是當(dāng)前基建項(xiàng)目落地的核心問(wèn)題是缺“資金+項(xiàng)目”。從資金端來(lái)看：今年專項(xiàng)債發(fā)行速度偏慢，撥付也出現(xiàn)了遲滯，按照全年3.9萬(wàn)億元的規(guī)模，目前專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行約為1.16萬(wàn)億元，只占全年額度的30%左右，而且，這個(gè)發(fā)行節(jié)奏，僅高于2021年同期。專項(xiàng)債發(fā)行偏慢，一個(gè)是因?yàn)?，與去年萬(wàn)億國(guó)債與專項(xiàng)債發(fā)行撞期，延緩了發(fā)行節(jié)奏。而另一個(gè)原因，是在經(jīng)濟(jì)動(dòng)能轉(zhuǎn)型背后，各地儲(chǔ)備的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不足，為避免資金閑置和項(xiàng)目推進(jìn)不及預(yù)期等問(wèn)題，出現(xiàn)了一定程度“項(xiàng)目荒”，這也是當(dāng)前土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟的呼聲時(shí)有起伏的原因。
除此之外，在“一攬子化債政策”的嚴(yán)監(jiān)管下，地方融資途徑全線收縮，以城投發(fā)債來(lái)看，凈融資規(guī)模已是持續(xù)出現(xiàn)負(fù)數(shù)。而政信類信托、融資租賃、保理等非標(biāo)業(yè)務(wù)更是出現(xiàn)了大幅收縮。第二個(gè)原因是，受房地產(chǎn)持續(xù)低迷的拖累，導(dǎo)致地方土地出讓收入的下滑，今年1-4月，全國(guó)政府性基金預(yù)算支出22198億元，同比下降了20.5%。對(duì)于房地產(chǎn)去化壓力較大，庫(kù)存較高的地區(qū)，目前自然資源部已要求暫停新增商品住宅用地出讓。土地出讓叫停，雖說(shuō)是出于穩(wěn)定房?jī)r(jià)的目的，但也直接掐斷了地方財(cái)政主要的收入來(lái)源，直接影響了地方投資意愿和能力。
下半年基建哪些項(xiàng)目會(huì)成為投資重點(diǎn)
本次超長(zhǎng)期特別國(guó)債將重點(diǎn)支持“兩重”建設(shè)，重點(diǎn)包含8大方向、17個(gè)具體投向，隨著國(guó)債資金后期的持續(xù)撥付，這17個(gè)具體投向，毫無(wú)疑問(wèn)是今年下半年投資建設(shè)的重點(diǎn)。
如果要優(yōu)中選優(yōu)，我們可以結(jié)合5月31日，財(cái)政部對(duì)2024年城市更新行動(dòng)評(píng)審結(jié)果的公示來(lái)看，之前有關(guān)城市更新的工作主要是由住建部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)的，這次是財(cái)政部首次下場(chǎng)參與城市更新，那么未來(lái)城市更新工作，資金支持可能會(huì)更順暢，也會(huì)更大程度撬動(dòng)社會(huì)資本投資意愿。那么“兩重”建設(shè)與城市更新建設(shè)之間相重疊的地方，比如城市地下管網(wǎng)的更新改造、城市排水防澇能力提升、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相關(guān)的教育、醫(yī)養(yǎng)項(xiàng)目、保障性安居工程、縣域市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板等項(xiàng)目都有可能會(huì)成為今年下半年發(fā)力重點(diǎn)，尤其管網(wǎng)改造、保障房、老舊片區(qū)的提升改造等項(xiàng)目建設(shè)周期短，能迅速開(kāi)工，可以盡快形成實(shí)物工作量，有可能會(huì)和新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)的新基建項(xiàng)目，一起成為下半年發(fā)力的重點(diǎn)。
下半年，哪些財(cái)政政策值得期待
今年4月30號(hào)政治局會(huì)議要求財(cái)政靠前發(fā)力，要“及早發(fā)行并用好超長(zhǎng)期特別國(guó)債，加快專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度”。那么下半年，財(cái)政政策發(fā)力已是箭在弦上，在嚴(yán)防地方債風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政紀(jì)律的前提下，最終財(cái)政增量政策的力度究竟有多大，具體原則定調(diào)還要等到7月大會(huì)召開(kāi)后可能才能確定，但預(yù)計(jì)接下來(lái)的一批財(cái)政政策措施還是會(huì)以推動(dòng)社會(huì)預(yù)期穩(wěn)定和內(nèi)生動(dòng)力修復(fù)為主，而不會(huì)是一劑猛藥。
一、專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、中央預(yù)算內(nèi)投資將加快：根據(jù)歷年專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏，通常三季度會(huì)基本完成全年專項(xiàng)債發(fā)行任務(wù)，所以，根據(jù)當(dāng)前發(fā)行進(jìn)度，三季度將迎來(lái)一個(gè)專項(xiàng)債發(fā)行的高峰。而根據(jù)本次超長(zhǎng)期特別國(guó)債發(fā)行安排來(lái)看，6、8、10三個(gè)月份也會(huì)是超長(zhǎng)期特別國(guó)債的發(fā)行高峰期。
同時(shí)，專項(xiàng)債發(fā)行依然要繼續(xù)探索限額邊際空間增量的可操作性，四季度也有可能將提前下達(dá)2025年部分專項(xiàng)債額度。
二、政策性金融工具：政策性金融工具不會(huì)推升赤字，相比專項(xiàng)債審批更靈活，投放領(lǐng)域更大，而且還能為資金不足的專項(xiàng)債項(xiàng)目做資本金搭橋，發(fā)揮杠桿作用擴(kuò)大有效投資。參考以往政策性金融支持力度，下半年可以期待的政策性金融工具的政策有：（1） 2022年利用政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具，通過(guò)發(fā)行金融債券等籌資方式，用于補(bǔ)充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項(xiàng)目資本金、全年落地政策性金融工具超過(guò)7000億元。政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具可以為優(yōu)質(zhì)專項(xiàng)債項(xiàng)目提供資本金，待專項(xiàng)債發(fā)行成功資金到位后，再將政策性、開(kāi)發(fā)性金融工具資金置換退出，可對(duì)項(xiàng)目落地，撬動(dòng)投資起到重要推進(jìn)作用。（2）專項(xiàng)借款：2023年四季度，國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行兩家政策性銀行，針對(duì)城中村改造項(xiàng)目出臺(tái)專項(xiàng)借款，目前授信額度合計(jì)已超萬(wàn)億元。專項(xiàng)借款?？顚Ｓ?，資金可用于項(xiàng)目前期工作、征收補(bǔ)償安置、等，可以彌補(bǔ)土儲(chǔ)專項(xiàng)債叫停后，土地一級(jí)整理資金不足的問(wèn)題。而且專項(xiàng)借款是由地方政府承擔(dān)統(tǒng)借統(tǒng)還責(zé)任，由中央向該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金和稅收返還資金作為償債擔(dān)保。
三、特殊再融資債券：2023年10月起，隨著“一攬子化債政策”的落地，全國(guó)特殊再融資債發(fā)行總規(guī)模接近15000億元，基本達(dá)到財(cái)政部預(yù)定發(fā)行目標(biāo)。當(dāng)前地方化債強(qiáng)監(jiān)管下，特殊再融資的發(fā)行可以“以時(shí)間換空間”，緩解地方產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型壓力，確保地方“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)工作”的三保底線，避免出現(xiàn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。
四、國(guó)債轉(zhuǎn)貸：20世紀(jì)90年代末，為緩解亞洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，提振國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形式，中央政府曾通過(guò)簽訂轉(zhuǎn)貸協(xié)議，將國(guó)債中一部分資金通過(guò)財(cái)政部，轉(zhuǎn)貸給地方省級(jí)政府，由地方承擔(dān)還本付息的義務(wù)，從而彌補(bǔ)地方項(xiàng)目建設(shè)資金不足的問(wèn)題。雖然近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)債轉(zhuǎn)貸的比例在地方政府債務(wù)融資中的比例已經(jīng)逐漸縮減。但在當(dāng)下化債的嚴(yán)監(jiān)管和中央加杠桿的大背景下，國(guó)債轉(zhuǎn)貸等方式依然有加大力度可能。
五、調(diào)高赤字率：去年四季度，為配合萬(wàn)億特別國(guó)債發(fā)行，赤字率約束一度由3%調(diào)高至3.8%，根據(jù)相機(jī)抉擇的財(cái)政政策原則，四季度如有基建托底經(jīng)濟(jì)的需要，不排除再度調(diào)高赤字率的可能。
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