德泓觀察 | 綠色基建和生態(tài)項(xiàng)目，該采用EOD還是特許經(jīng)營(yíng)模式？
《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》于8月11日正式發(fā)布，作為中央層面首次系統(tǒng)部署經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重磅文件，《意見》的出臺(tái)意味著我國(guó)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入到了新階段。對(duì)于綠色基建、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)工程等項(xiàng)目也都迎來(lái)了難得的政策發(fā)展機(jī)遇。但是，在當(dāng)前化債且不得新增隱債的大背景下，如何選擇合適的項(xiàng)目模式推進(jìn)，就成為了項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)可融性、與可行性的關(guān)鍵。本文就EOD和特許經(jīng)營(yíng)兩大項(xiàng)目實(shí)施模式進(jìn)行比較，為大家厘清模式選擇過(guò)程中一些混淆的地方。
資金投入
一、EOD：對(duì)政府資金投入有嚴(yán)格管理，政策明確“不得含有政府資金投入，包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金等。以政府資金實(shí)施的內(nèi)容，不納入項(xiàng)目范圍，確保項(xiàng)目為企業(yè)投資項(xiàng)目。不得含有任何形式政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任和融資擔(dān)保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)。”(源自《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》<環(huán)辦科財(cái)〔2023〕22號(hào)>，以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施導(dǎo)則》)。二、特許經(jīng)營(yíng)：政府可以在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)，不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本。將專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家關(guān)于資本金管理的規(guī)定和專項(xiàng)債券有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。（源自《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（17號(hào)令）） 三、二者資金投入異同：從文件表述來(lái)看，無(wú)論EOD項(xiàng)目還是特許經(jīng)營(yíng)都強(qiáng)調(diào)不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。兩種模式對(duì)比來(lái)看，EOD項(xiàng)目顯然對(duì)政府資金的使用要求更嚴(yán)格，而特許經(jīng)營(yíng)模式相關(guān)政府資金投入的表述則相對(duì)寬松，即允許在建設(shè)期可以給予政府投資支持，運(yùn)營(yíng)期能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)。雖然運(yùn)營(yíng)期按規(guī)定的補(bǔ)貼應(yīng)該是EOD和特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都適用的行業(yè)統(tǒng)一補(bǔ)貼，但是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)期的投資補(bǔ)貼，在《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》里。表述“依照協(xié)議約定落實(shí)政府承諾為本項(xiàng)目提供的投資支持（如有）”，那么據(jù)此可以理解，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的政府投資支持也并不局限于行業(yè)通用的統(tǒng)一補(bǔ)貼，針對(duì)具體項(xiàng)目的政府投資支持也是可以允許的。
項(xiàng)目“打捆”的異同
一、EOD項(xiàng)目“打包”要求：EOD的核心概念就是通過(guò)“生態(tài)項(xiàng)目+關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)”的融合發(fā)展，來(lái)解決生態(tài)環(huán)境單體融資的困境，項(xiàng)目打包屬于應(yīng)有之義，具體政策也不勝枚舉。但是EOD新規(guī)出臺(tái)之前，不少EOD項(xiàng)目借項(xiàng)目打包之名，實(shí)際行項(xiàng)目融資之實(shí)，或者借開展EOD，實(shí)際目的是想突破現(xiàn)行的一些政策限制，所以就出現(xiàn)了盲目地包裝一些商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，打包進(jìn)入到EOD項(xiàng)目中的情況，比如在廢棄礦坑進(jìn)行墓地的開發(fā)和銷售等啼笑皆非的情況。之后官方不得不出來(lái)喊話，“EOD不是一個(gè)萬(wàn)能的筐，什么項(xiàng)目都能往里裝”。EOD新規(guī)的出臺(tái)，對(duì)EOD項(xiàng)目的“打包”提出以下幾點(diǎn)要求：
（1）規(guī)模適當(dāng)：《實(shí)施導(dǎo)則》的實(shí)施方案編制要求“生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容投資規(guī)模原則上應(yīng)與生態(tài)環(huán)境改善后關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益大致相當(dāng)?！?/strong>這就避免在項(xiàng)目謀劃過(guò)程中以少量生態(tài)項(xiàng)目，打包投資規(guī)模過(guò)大、開發(fā)面積過(guò)大的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。堅(jiān)持EOD項(xiàng)目“微利不暴利”的原則，減少因?yàn)橥顿Y規(guī)模過(guò)大造成的項(xiàng)目政策風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大和不確定因素增強(qiáng)。
（2）公益性、精準(zhǔn)性、確定性：EOD項(xiàng)目中所包含的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)是符合政策要求，有明確的政策依據(jù)，滿足公益性要求，且能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性環(huán)境治理、改善內(nèi)容的項(xiàng)目。
（3）可行性、關(guān)聯(lián)性：生態(tài)項(xiàng)目不僅要滿足技術(shù)可行性要求，還要與打包的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，在上下游關(guān)系，行業(yè)和功能上具備互相促進(jìn)的聯(lián)系性。
（4）為促進(jìn)EOD項(xiàng)目推廣實(shí)施，避免大搞開發(fā)建設(shè)，EOD項(xiàng)目列出具體項(xiàng)目的負(fù)面清單：
1）城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施等不納入；生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管等能力建設(shè)、樓堂館所，以及調(diào)查評(píng)估等工作任務(wù)不納入。
2）環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
3）符合國(guó)家和地方市場(chǎng)準(zhǔn)入要求及應(yīng)對(duì)氣候變化等相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)。
4）“兩高一低”項(xiàng)目：即指高耗能、高排放、低水平的項(xiàng)目，煤電、石化、化工，石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)。
5）片區(qū)綜合開發(fā)、污染場(chǎng)地修復(fù)+原位開發(fā)項(xiàng)目等實(shí)施規(guī)模大、周期長(zhǎng)、不確定因素多、政策風(fēng)險(xiǎn)大的暫不納入。
二、特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目打捆要求：與EOD屬于明確的打捆實(shí)施不同，由于特許經(jīng)營(yíng)模式要求單體項(xiàng)目不得是市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，那么對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)模式下，哪些子項(xiàng)目可以“打捆”，存在了不同的理解，比如PPP115號(hào)文剛出臺(tái)之際，普遍認(rèn)為，特許經(jīng)營(yíng)打捆下的每一個(gè)子項(xiàng)目都應(yīng)符合特許經(jīng)營(yíng)要求。
但是后期的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱(2024年試行版)》（以下簡(jiǎn)稱《編寫大綱》）出臺(tái)后，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)模式下，項(xiàng)目打捆的要求，又進(jìn)一步的做出了闡釋。對(duì)于有關(guān)聯(lián)關(guān)系的市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與特許經(jīng)營(yíng)的子項(xiàng)目，打捆開展特許經(jīng)營(yíng)模式的，也是符合政策要求的，目前也有類似的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目打捆的案例。
項(xiàng)目收益一、EOD：對(duì)于項(xiàng)目收益來(lái)源，《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施方案編制指南》 中有明確的規(guī)定：（1）非本項(xiàng)目的相關(guān)收益不得納入項(xiàng)目收益，如農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中農(nóng)民收入。（2）不得將與本項(xiàng)目相關(guān)的政府收入納入項(xiàng)目收益，混淆項(xiàng)目邊界，如預(yù)期土地出讓收入、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產(chǎn)資源交易收益、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期預(yù)期的新增財(cái)政收入、稅收等。不得新增地方政府隱性債務(wù)及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）存在不確定性的收益不得納入項(xiàng)目收益，如未落實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償資金、森林濕地碳匯等。砂石等礦產(chǎn)收益不得列入EOD項(xiàng)目的還款來(lái)源，一個(gè)重要原因是這些收入是按照收支兩條線的原則納入財(cái)政管理，即項(xiàng)目銷售收入，并不會(huì)直接返還給項(xiàng)目投資人，而是上繳國(guó)庫(kù)后，由縣級(jí)以上地方政府依托公共資源交易平臺(tái)體系處置。另一個(gè)原因是需要分析本項(xiàng)目實(shí)施主體獲得原料及加工銷售等經(jīng)營(yíng)權(quán)益的可行性及成本。與涉及取水調(diào)水、光伏上網(wǎng)指標(biāo)的項(xiàng)目，要分析此類項(xiàng)目獲得相關(guān)相關(guān)行政許可等前置條件的可行性。
二、對(duì)于收支兩條線管理的項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)模式更遵循實(shí)質(zhì)大于形式的要求。比如污水處理項(xiàng)目，雖然表現(xiàn)為政府付費(fèi)，但要穿透看項(xiàng)目的最終付費(fèi)者是誰(shuí)，根據(jù)《編寫大綱》要求“生活垃圾收運(yùn)處理一體化、廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項(xiàng)目，綜合交通運(yùn)輸多式聯(lián)運(yùn)的公水聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)等項(xiàng)目，以及依托項(xiàng)目自身開展多元化開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目可以綜合平衡項(xiàng)目收益，開展政府和社會(huì)資本合作?！?/strong>這些項(xiàng)目，雖然污水廠的污水處理費(fèi)是由自來(lái)水廠代征，全額上繳財(cái)政，然后納入地方政府性基金預(yù)算管理的，但最終付費(fèi)的還是作為老百姓付的水費(fèi)，這就是說(shuō)穿透來(lái)看，并沒有實(shí)質(zhì)性地增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，并不會(huì)造成隱債。所以在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，是可以作為項(xiàng)目的收費(fèi)來(lái)源的。
本級(jí)國(guó)企如何參與
一、EOD:《實(shí)施導(dǎo)則》明確“項(xiàng)目實(shí)施主體按照企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案有關(guān)規(guī)定，開展 EOD 項(xiàng)目整體立項(xiàng)。”根據(jù)《政府投資條例》關(guān)于政府投資項(xiàng)目的要求，那么EOD項(xiàng)目就不得由政府直接投資和資本金注入的，所以EOD項(xiàng)目并沒有禁止本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與但是本級(jí)國(guó)有企業(yè)并不能作為政府方出資代表，通過(guò)授權(quán)方式參與EOD項(xiàng)目。本級(jí)國(guó)企如果想?yún)⑴cEOD項(xiàng)目，只能利用自有資金，以企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式，在滿足相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件規(guī)定的前提下才能參與。
二、特許經(jīng)營(yíng)模式：由于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目要求建設(shè)期政府方可以給予投資補(bǔ)助，那么《編寫大綱》里明確要求：本級(jí)國(guó)企“除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東?！?/strong>
上述對(duì)EOD模式和特許經(jīng)營(yíng)模式所做的分析，并非要論證EOD和特許經(jīng)營(yíng)模式水火不容，非此即彼，畢竟不管是EOD，還是特許經(jīng)營(yíng)模式，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目整體上能夠在財(cái)政不投入資金的情況下實(shí)現(xiàn)自平衡，在符合這個(gè)前提要求下，項(xiàng)目就具備綜合兩種模式實(shí)施的結(jié)合點(diǎn)，而且將二者組合運(yùn)用，更可以發(fā)揮兩種模式取長(zhǎng)補(bǔ)短的功效，比如EOD項(xiàng)目不能有包含中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金的政府資金投入，但是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在建設(shè)期允許有政府投資補(bǔ)助，運(yùn)營(yíng)期有補(bǔ)貼。所以，二者的結(jié)合，既能增加收益來(lái)源，還能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的關(guān)聯(lián)，將會(huì)更好的助力項(xiàng)目落地。
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