德泓觀察 | 六評特許經(jīng)營管理新辦法（附近期案例）
引 言
《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2024年第17號令，以下簡稱管理辦法）出臺。管理辦法在延續(xù)原25號文的結構框架、基本原則的前提下，銜接PPP115號文的要求，順應“高水平安全、高質量發(fā)展”的政策發(fā)展思路，對之前PPP合作模式推進過程中出現(xiàn)的各種問題，做了針對性糾偏。在嚴防隱債的大前提下，管理辦法積極鼓勵民營企業(yè)參與，推動基建項目創(chuàng)新化融資，而相關的一些規(guī)定也引發(fā)了行業(yè)熱議，本文將針對業(yè)內討論的一些熱點話題，與諸君共論。
特許經(jīng)營能吸引民企嗎？之前民企參與特許經(jīng)營項目可謂困難重重，除了直接委托、單一來源采購等限制民企參與的制度性障礙，還有特意設置的一些行政許可要求，也足夠讓民企望而卻步。比如之前存量的特許經(jīng)營項目，會要求中標的特許經(jīng)營者繳納一筆特許經(jīng)營轉讓費，這筆轉讓費有時竟會高的讓人咂舌，比如《溧陽市光伏新能源投資建設特許經(jīng)營項目》，招標公告里的轉讓費就高達18億元，其它的污水處理等存量項目，也都在幾千萬不等?，F(xiàn)在管理辦法的第四條提出“不得新設行政許可”，將會禁止類似的無法律法規(guī)要求的亂收費。雖然有諸多利好條件，但是在聚焦使用者付費的要求下，未來符合特許經(jīng)營要求的項目也將大幅縮減，許多業(yè)內人士還是擔心民營企業(yè)，實際參與空間還是有限。對于這個問題，我們更理性的看待的話，在高質量的發(fā)展前提下，管理辦法的修訂就是要遏制以往大干快上的沖動，避免想借著項目的名義，突破現(xiàn)行一些政策限制的做法。通過聚焦使用者付費的要求，可以從源頭上就對優(yōu)質項目起到篩選和倒逼的作用，以往有些硬上馬，存在硬傷的項目，在這個過程直接就被淘汰了。而且，在良性的競爭環(huán)境下，聚焦使用者付費反而更能激發(fā)民營企業(yè)改變之前被動聽指揮的重建輕營局面，激勵特許經(jīng)營者主動的通過運營前置思維，降低成本、提升效率，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟和社會效益。
政府還能付費嗎？根據(jù)管理辦法要求，聚焦使用者付費并不意味著政府完全不給予資金支持，在不額外新增地方財政未來支出責任要求下，建設期階段，政府依然可以通過中央預算內投資、國債資金、地方預算內投資等方式以資本金注入、投資補助等方式予以資金支持。運營階段，根據(jù)項目的行業(yè)特性，通行的補貼依然可以保留，比如項目范圍內包含的市政設施維護、垃圾收集及轉運等公共服務，依然可以保留公共服務的運營補貼。但是要強調的是，在污水處理、供水、供熱等公用事業(yè)項目長期存在的，包含政府補貼的影子價格，已經(jīng)不屬于新管理辦法的運營補貼范圍內。可有些交通、水利項目投資規(guī)模大、而且使用者付費資源有限，落地的核心還是要通過“肥瘦搭配”的組合開發(fā)經(jīng)營資源。管理辦法第二十條也明確：“特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費、獲得與特許經(jīng)營項目相關的其他開發(fā)經(jīng)營權益等方式取得收益”。
具體的項目實踐過程中，落地性更高的補償資源主要包括充電樁、分布式光伏，礦產、文旅等資源，未來“市政設施+停車場+充電樁”、“高速公路+分布式光伏”等打捆打包項目可能會更多的出現(xiàn)。近期的貴陽南明區(qū)“城市大管家”特許經(jīng)營項目，將綠化提升改造、收集收運房（亭）、公廁改造等公益建設項目與“滲漏液”處置廠、垃圾收集及轉運等經(jīng)營項目進行資源匹配開發(fā)，就是一個很好的思路。
國企能否參與或主導？管理辦法鼓勵民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目，被許多人誤讀為只能民營企業(yè)參加特許經(jīng)營項目，其實按照國企、民企一視同仁的原則，鼓勵民營企業(yè)參加，并不意味著排斥國企參加，而且客觀來看，鐵路、收費公路、軌道交通、能源儲備設施、水利，這些特許經(jīng)營項目投資規(guī)模大、回收期長，長期以來，就是由國企主導的。所以115號文PPP新機制在支持民營企業(yè)參與的項目清單里，對于投資規(guī)模大、建設難度高的收費公路等涉及交通、能源、水利項目，只是要求積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與，并沒有強制要求民營企業(yè)控股或參股。
所以對于此類項目，各地還是要結合當?shù)貙嶋H情況，具體情況具體分析，天津市交通運輸委，近期起草發(fā)布了《天津市關于投資規(guī)模大、建設難度高收費公路項目認定標準的意見（試行）》，向社會公開征求相關意見建議，天津市對“投資規(guī)模大、建設難度高”設定了兩個標準：一是估算總投資在30億元以上，二是項目估算征地拆遷費用超過建安費，且征地拆遷費用總額在15億以上。標準的明確也為下一步項目落地，厘清了政策堵點。據(jù)此，我們也可以說，特許經(jīng)營項目在公平、公正合理招標的情形下，積極鼓勵、支持民營企業(yè)參與，如果項目真是適合國企參與或主導的，也要按照一視同仁原則，不能簡單的拒之門外。
項目股權是否可以轉讓？特許經(jīng)營的潛在投資人，首要考慮的是投資回報，能否通過股權轉讓實現(xiàn)的問題，管理辦法第二十條明確，對于成立項目公司的特許經(jīng)營項目，特許經(jīng)營協(xié)議里就應該包含股權轉讓的相關約定。
但是對于股權轉讓，管理辦法也明確了相應的轉讓時間和要求，比如第二十一條強調，“選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設責任不得調整”。那么股權轉讓時間就不得是在建設期。而且結合《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》里對于運營期內，股權轉讓的最短期限制要求，那么在運營期的轉讓，也需要設置一個股權鎖定期。根據(jù)以往的經(jīng)驗，股權鎖定期會要求項目進入運營期，且運營正常平穩(wěn)，達到一定期限后，投資人可以轉讓其在項目公司中的全部或部分股權。不過，與之前做PPP項目的一個變化是，之前PPP項目的股權轉讓，需經(jīng)實施機構和相關行業(yè)主管部門同意，現(xiàn)在做到及時書面告知就可以了。
新的投資管理程序下，可行性如何論證？與115號文相銜接，管理辦法對于投資管理程序也做了調整，之前可研報告的審批是項目實施方案編制和審核的必備前置條件，由于此時的可研報告尚不具備全面完整論證的條件，這也直接導致了可研論證審批的形式化和程序化，也成為了后期項目超概和滋生隱債的源頭。管理辦法之后，將可研報告批復的時間節(jié)點從采購社會資本開始前，變更到了采購社會資本后，可以讓民營企業(yè)有更大的參與權。從參與之初，特許經(jīng)營者就要以項目全生命周期的思維統(tǒng)籌項目的建設、融資、運營和后期的移交。
雖然投資管理程序調整了，但是并不意味著可行性論證的簡化，管理辦法第十三條也新增了可行性論證要求。這里的可行性論證包含三個層次的含義：一是參照傳統(tǒng)可研報告的要求，對建設的必要性、建設方案的可行性，以及特許經(jīng)營者投資、運營能力，組織要素保障等是否可行、風險是否可控，項目是否能夠落地做出可行性論證。二是類似之前PPP的物有所值論證，不同之處在于PPP物有所值評價，主要是從建設和運營維護凈成本的角度考慮，評價傳統(tǒng)方式與PPP哪種方式更能節(jié)約財政支出。而管理辦法的論證會更多關注經(jīng)濟社會效益。三是論證落地可行性，核心在于論證使用者是否愿意付費，金融機構是否愿意支持，市場環(huán)境和企業(yè)能力等角度來論證項目可行性。
出現(xiàn)爭議怎么解決？特許經(jīng)營的整個合作過程可以具體分為“行政行為+民事合同”，訂立階段為排他權授予行政行為，而在履行和解除階段為合作民事合同。那么特許經(jīng)營協(xié)議，因為兼具行政合同和民事合同的雙重屬性，如果存在爭議，是否可以進行仲裁，在解決的時候選擇的訴訟程序是行政類還是民事類？
這個問題在之前的特許經(jīng)營管理里一直存在爭議。比如之前特許經(jīng)營25號令里對與解決爭議的途徑，具體方式包括協(xié)商、聘請專家或者是選擇第三方調解機構，但是是否能夠仲裁、行政復議，或民事訴訟表述卻不明確。
現(xiàn)在管理辦法第五十四條，明確“特許經(jīng)營項目相關協(xié)議各方因協(xié)議約定的權利義務產生的民商事爭議，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟”。這一規(guī)定明確了爭議解決方式、路徑，也為民營企業(yè)參與特許經(jīng)營項目筑好了防火墻，吃下了“放心丸”。
項目案例貴陽南明區(qū)“城市大管家”特許經(jīng)營項目一、項目概述：建設項目與匹配資源運營包含：收集收運房（亭）、“滲漏液”處置廠、垃圾分類科普館、綠化提升改造、轉運站改造、公廁改造等6個項目建設及匹配資源運營，建設項目總投資11616.70萬元，建設項目及匹配資源運營年限為16年（含1年建設期）。公共服務包含：城市道路（含無物業(yè)小區(qū)）清掃保潔、垃圾收集及轉運（含前端收運、后端轉運、垃圾轉運站運營、滲漏液處置運營）、公廁管護、綠化管護（含公園廣場）、市政設施維護、特種設施維修與看護等6項服務內容，運營補貼21170.56萬元/年，公共服務年限為8年。二、項目運作模式：本項目采用特許經(jīng)營模式運作，通過公開招標確定中標社會資本，與政府出資人代表組建項目公司（其中政府出資人代表以實物出資，占股25%，中標社會資本以現(xiàn)金入股，占股75%）三、投資回報機制：使用者付費+運營補貼
四、項目控制價：本項目招標控制價32787.26萬元，其中建設項目11616.70萬元（建設期1年），運營補貼21170.56萬元/年。
新鄉(xiāng)市平原示范區(qū)集中供熱特許經(jīng)營權項目一、項目建設范圍及內容：本項目為平原示范區(qū)城鄉(xiāng)建設管理局平原示范區(qū)集中供熱特許經(jīng)營權項目，招標區(qū)域為平原示范區(qū)規(guī)劃區(qū)。二 、項目特許經(jīng)營期限30年，特許經(jīng)營期內項目公司負責本項目的投資、融資、設計、建設、運營、維護、移交，滿足特許經(jīng)營范圍內的居民供熱的服務需求。三、資金來源：中標特許經(jīng)營者籌資建設，招標人協(xié)調提供政策支持。
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