縱觀國(guó)內(nèi)養(yǎng)老項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，涉及到多種不同的土地類型，如劃撥用地、出讓用地、存量建設(shè)用地、合適的商業(yè)用地、旅游用地以及集體建設(shè)用地等，不同的用地類型其相應(yīng)的開(kāi)發(fā)途徑也是不同的。本文簡(jiǎn)要分析各種土地類型的相應(yīng)開(kāi)發(fā)路徑，為后續(xù)養(yǎng)老項(xiàng)目選址及開(kāi)發(fā)建設(shè)提供借鑒思路。

一、新增建設(shè)用地

（一）政策依據(jù)

《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)）文中明確規(guī)定，專門為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、托管等服務(wù)的房屋和場(chǎng)地設(shè)施占用土地，可確定為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地。老年酒店、賓館、會(huì)所、商場(chǎng)、俱樂(lè)部等商業(yè)性設(shè)施占用土地，不屬于本《意見(jiàn)》中的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地。

2015年十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中，明確鼓勵(lì)將政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，以承包、聯(lián)營(yíng)、合資、合作等方式，交由社會(huì)力量來(lái)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化。有條件的地方，可穩(wěn)妥開(kāi)展把專門面向社會(huì)提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)或社會(huì)組織的試點(diǎn)工作，完善法人治理結(jié)構(gòu)。

（二）拿地方式

非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的可以通過(guò)劃撥方式供地?！秳潛苡玫啬夸洝罚▏?guó)土資源部令第9號(hào)）中明確規(guī)定，“(十)非營(yíng)利性社會(huì)福利設(shè)施用地”項(xiàng)下“3.老年人社會(huì)福利設(shè)施”屬于劃撥用地范圍。此處非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)包括民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)養(yǎng)老主管部門認(rèn)定后同意變更為營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的，其養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，可以辦理協(xié)議出讓（租賃）土地手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金（租金）。但法律法規(guī)規(guī)章和原《國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)》明確應(yīng)當(dāng)收回劃撥建設(shè)用地使用權(quán)的除外。

營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)通過(guò)有償?shù)姆绞饺〉脟?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，但仍然屬于需要給予政策扶持的范圍，保障優(yōu)先供應(yīng)。國(guó)土部2014年11號(hào)文中明確規(guī)定，營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)以租賃、出讓等有償方式供應(yīng)，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計(jì)劃公布后，同一宗養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地有兩個(gè)或者兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供地。以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地時(shí)，不得設(shè)置要求競(jìng)買人具備相應(yīng)資質(zhì)、資格等影響公平公正競(jìng)爭(zhēng)的限制條件。為降低營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)成本，鼓勵(lì)租賃供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，各地可制訂養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以出租或先租后讓供應(yīng)的鼓勵(lì)政策和租金標(biāo)準(zhǔn)，明確相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，向社會(huì)公開(kāi)后執(zhí)行。

關(guān)于土地使用年限。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地以劃撥方式供應(yīng)的，劃撥國(guó)有土地使用權(quán)沒(méi)有使用期限限制；以出讓方式供應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限按最高不超過(guò)50年確定；以租賃方式供應(yīng)的，租賃年限在合同中約定，最長(zhǎng)租賃期限不得超過(guò)同類用途土地出讓最高年期。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

國(guó)家專門制訂了劃撥用地目錄，只有屬于該目錄下的用地項(xiàng)目且符合其他申請(qǐng)條件的，才可以申請(qǐng)劃撥土地。在國(guó)有土地上建設(shè)的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，用地屬于公共管理與公共服務(wù)用地中的醫(yī)衛(wèi)慈善用地，因其具有公益性和福利性，建設(shè)單位可以通過(guò)申請(qǐng)無(wú)償劃撥的形式取得土地。

一般公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)等非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的用地屬于劃撥性質(zhì)，地類為A6。

對(duì)于公辦民營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目，政府為投資建設(shè)主體，持有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可享受民政系統(tǒng)按床位給予的建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。一般政府會(huì)通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)等方式選定專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)享有一定期限的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，通過(guò)收取租金及服務(wù)費(fèi)以及獲得慈善捐贈(zèng)、政府補(bǔ)貼等方式取得收益。

同時(shí)，建設(shè)單位可以利用自身積累的資金、技術(shù)、人才等方面優(yōu)勢(shì)，通過(guò)股份合作制、PPP、BOT、公辦民營(yíng)等不同形式與政府相關(guān)部門合作，參與公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)或運(yùn)營(yíng)管理。

1、配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

關(guān)于供地形式。新建城區(qū)和居住（?。﹨^(qū)按規(guī)定配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，依據(jù)規(guī)劃用途可以劃分為不同宗地的，應(yīng)當(dāng)先行分割成不同宗地，再按宗供應(yīng)；不能分宗的，應(yīng)當(dāng)明確養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地、社區(qū)其他用途土地的面積比例和供應(yīng)方式。

關(guān)于配建的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)發(fā)35號(hào)文規(guī)定，各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。凡新建城區(qū)和新建居?。ㄐ。﹨^(qū)，要按標(biāo)準(zhǔn)要求配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付使用。

新建城區(qū)和居?。ㄐ。﹨^(qū)按規(guī)定配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地，應(yīng)當(dāng)在《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》或《國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書(shū)》中予以特別說(shuō)明，應(yīng)明確配建的面積、容積率、開(kāi)發(fā)投資條件和開(kāi)發(fā)建設(shè)周期，以及建成后交付、運(yùn)營(yíng)、管理、后續(xù)監(jiān)管的方式等。

2、單獨(dú)新建養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目

新建養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目用地涉及新增建設(shè)用地，符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)在土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先予以安排。

關(guān)于供地標(biāo)準(zhǔn)。新建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地依據(jù)規(guī)劃單獨(dú)辦理供地手續(xù)的，其宗地面積原則上控制在3公頃以下。有集中配建醫(yī)療、保健、康復(fù)等醫(yī)衛(wèi)設(shè)施的，不得超過(guò)5公頃。

關(guān)于土地用途。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地在辦理供地手續(xù)和土地登記時(shí)，土地用途應(yīng)確定為醫(yī)衛(wèi)慈善用地。

二、存量建設(shè)用地

（一）政策依據(jù)

國(guó)土資源部《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)）提出：企業(yè)單位利用自有用地建設(shè)的營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，采取協(xié)議出讓的方式供地。

鼓勵(lì)盤活存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)利用存量建設(shè)用地從事養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃）或轉(zhuǎn)讓的，在原土地用途符合規(guī)劃的前提下，可不改變土地用途，允許補(bǔ)繳土地出讓金（租金），辦理協(xié)議出讓或租賃手續(xù)。

在符合規(guī)劃的前提下，在已建成的住宅小區(qū)內(nèi)增加非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建筑面積的，可不增收土地價(jià)款；后續(xù)調(diào)整為營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，應(yīng)補(bǔ)繳相應(yīng)土地價(jià)款。

（二）出讓方式

企業(yè)單位利用自有的建設(shè)用地來(lái)建設(shè)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，首先要符合規(guī)劃用途，先要在規(guī)劃部門調(diào)整規(guī)劃用途做養(yǎng)老設(shè)施用地A6，然后進(jìn)行土地出讓。

如果以企業(yè)單位自己或企業(yè)單位與其下屬的全資子公司合作成立的公司為主體，一般采用協(xié)議出讓方式供地；

如果企業(yè)單位與其他非自己所屬的公司合作成立的公司為主體拿地，一般需要走招拍掛程序出讓。

注：對(duì)于如果有合作方，而合作方是否為自己所屬的公司，只需要企業(yè)單位出具證明即可。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

企業(yè)可與擁有土地的相關(guān)單位（尤其是國(guó)企）成立合資公司共同開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目，在符合規(guī)劃條件下，通過(guò)一定的拿地主體操作，協(xié)議出讓獲得土地。或者以租賃、收購(gòu)?fù)恋氐刃问絾为?dú)進(jìn)行開(kāi)發(fā)及運(yùn)營(yíng)，從而大大降低用地成本。但在拿地主體上有所限制。

三、合適的商業(yè)用地

（一）政策

鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會(huì)資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。

（二）出讓方式

1、利用增量的商業(yè)用地做養(yǎng)老，主要是走招拍掛程序拿地；利用增量商業(yè)用地做養(yǎng)老，成本會(huì)比較高，而且需要走招拍掛程序拿地，建議謹(jǐn)慎。但是如果收購(gòu)成本低廉的商業(yè)設(shè)施做改擴(kuò)建，還是可行的。

2、企業(yè)自有的存量商業(yè)用地做養(yǎng)老，屬于企業(yè)自有用地范疇，可以協(xié)議出讓，但以前經(jīng)過(guò)招拍掛拿的商業(yè)用地做養(yǎng)老，需要收儲(chǔ)重新走招拍掛程序。對(duì)于酒店用地也是一樣，凡是經(jīng)過(guò)招拍掛程序拿到的酒店用地，改變性質(zhì)后，需收儲(chǔ)重新走招拍掛出讓，如果是企業(yè)自有酒店用地，可以協(xié)議出讓。

3、存量的現(xiàn)有商業(yè)設(shè)施（或酒店等），不拆除，只是改造成養(yǎng)老，并不需要走國(guó)土部門的協(xié)議出讓或招拍掛流程，通過(guò)規(guī)劃部門的控規(guī)調(diào)整及民政部門的許可即可。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

借鑒酒店式公寓的經(jīng)營(yíng)管理模式開(kāi)發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目，所謂合適的用地是指要考慮老人對(duì)醫(yī)療、環(huán)境、交通等特殊的需要，這是有別于一般酒店式公寓的地方。

土地取得方式一般是以商業(yè)辦公用途立項(xiàng)，通過(guò)招拍掛的形式獲取土地，其盈利模式為“出售+租賃+物業(yè)管理服務(wù)”。

一般按照酒店式公寓（產(chǎn)權(quán)式酒店）的形式進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，物業(yè)持有者可以將酒店式公寓出售（一般可以辦理產(chǎn)權(quán)證），也可持有通過(guò)租賃的方式收取租金。不論是出售還是租賃，物業(yè)持有人需成立運(yùn)營(yíng)管理公司提供統(tǒng)一管理和服務(wù)，收取相應(yīng)的物業(yè)管理費(fèi)。

需要注意的是，因?yàn)樯虡I(yè)用地的使用年限為40年，而《物權(quán)法》第149條規(guī)定：非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其它不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。可見(jiàn)對(duì)于商業(yè)用地使用年限屆滿后的自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題法律規(guī)定比較模糊。

另外一個(gè)不利因素是，商業(yè)用地的日常生活成本較高，水電費(fèi)均按照工商業(yè)計(jì)價(jià)，這一定程度上抬高了開(kāi)發(fā)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。

四、合適的旅游用地

（一）出讓方式

旅游項(xiàng)目做養(yǎng)老，仍然是遵守以前經(jīng)過(guò)招拍掛的旅游用地做養(yǎng)老，改變土地性質(zhì)后仍然要招拍掛出讓，原來(lái)為企業(yè)自有或協(xié)議出讓的旅游用地，可以協(xié)議出讓。旅游項(xiàng)目房間設(shè)施改造成養(yǎng)老用房的，得到民政部門和規(guī)劃部門許可，可以不經(jīng)過(guò)國(guó)土部門。

（二）開(kāi)發(fā)途徑

旅游用地是可以作為養(yǎng)老項(xiàng)目的土地類型之一。此模式用地性質(zhì)為旅游用地，通常是以旅游項(xiàng)目立項(xiàng)獲取土地，使用年限為40年。土地取得方式根據(jù)建設(shè)內(nèi)容的性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，涉及老年住宅建設(shè)的，以招拍掛的出讓方式取得國(guó)有建設(shè)用地。周邊的景觀可以利用集體林地、農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)。盈利方式為租金+房?jī)r(jià)款+服務(wù)費(fèi)+物業(yè)管理費(fèi)?？蛻魧?duì)象主要針對(duì)身體健康且具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的老年人，使其有機(jī)會(huì)進(jìn)行候鳥(niǎo)式的旅游、療養(yǎng)。

此種模式依托特定地區(qū)本身具有的自然風(fēng)光資源或旅游景區(qū)資源，將其與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，設(shè)計(jì)適合老年人的旅游路線或是在臨近環(huán)境優(yōu)美的風(fēng)景區(qū)建立養(yǎng)老社區(qū)、俱樂(lè)部或度假酒店，并提供各式旅游休閑服務(wù)，從其性質(zhì)來(lái)看多為經(jīng)營(yíng)性（營(yíng)利性）的模式。

五、閑置的工業(yè)用地

（一）政策

企事業(yè)單位、個(gè)人對(duì)城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)臨時(shí)改變建筑使用功能從事非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營(yíng)一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價(jià)，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。

鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會(huì)資源進(jìn)行整合和改造，用于養(yǎng)老服務(wù)。

（二）出讓方式

1、對(duì)于存量的工業(yè)/倉(cāng)儲(chǔ)用地，包括企業(yè)自有的、協(xié)議出讓的工業(yè)用地，拆除廠房后，建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目，可通過(guò)協(xié)議出讓的方式供地。

2、對(duì)于存量的現(xiàn)有廠房，改造為養(yǎng)老設(shè)施，只需要規(guī)劃和民政部門批準(zhǔn)即可，不需要經(jīng)過(guò)土地部門。

3、對(duì)于增量工業(yè)用地，不允許在招拍掛后改變工業(yè)用地性質(zhì)。對(duì)于具有歷史遺留問(wèn)題的增量工業(yè)用地，可以先收儲(chǔ)，將用地性質(zhì)改為A6機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施用地后，再走招拍掛程序供地。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

通過(guò)將企業(yè)（尤其是國(guó)企）閑置的廠房、倉(cāng)儲(chǔ)用地等存量工業(yè)用地用于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)，也是一種有效降低開(kāi)發(fā)成本的開(kāi)發(fā)方式。投資方可以收購(gòu)企業(yè)自有的（協(xié)議出讓）工業(yè)用地，或閑置的廠房，如果需要拆除廠房重新調(diào)整指標(biāo)，則需要走協(xié)議出讓程序，如果在現(xiàn)有廠房基礎(chǔ)上改造擴(kuò)建，只需要獲得規(guī)劃部門及民政部門批準(zhǔn)即可。

六、空閑的社會(huì)資源

（一）政策

國(guó)土資源部《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)）提出：企事業(yè)單位、個(gè)人對(duì)城鎮(zhèn)現(xiàn)有空閑的廠房、學(xué)校、社區(qū)用房等進(jìn)行改造和利用，興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)臨時(shí)改變建筑使用功能從事非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)且連續(xù)經(jīng)營(yíng)一年以上的，五年內(nèi)可不增收土地年租金或土地收益差價(jià)，土地使用性質(zhì)也可暫不作變更。

（二）出讓方式

對(duì)學(xué)校、社區(qū)用房、或醫(yī)院等其他可以利用的社會(huì)資源，存量用房進(jìn)行改造利用，興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需征得相關(guān)部門批準(zhǔn)（規(guī)劃、醫(yī)療、教育、民政部門）許可后改變建筑使用功能，不需要走國(guó)土局出讓程序。

但涉及到教育用地、醫(yī)療用地（凈地）轉(zhuǎn)變性質(zhì)建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目的，根據(jù)其是否涉及到企業(yè)自有用地還是新增用地來(lái)操作，企業(yè)自有的教育、醫(yī)療等，適用于自有用地協(xié)議出讓。新增的仍然走招拍掛出讓程序。

（三）開(kāi)發(fā)途徑

可供利用來(lái)做養(yǎng)老的資源比較多，學(xué)校、醫(yī)院，社區(qū)用房，同時(shí)，公司也可以與相關(guān)企事業(yè)單位合作，以整合、置換、轉(zhuǎn)變用途、租賃等方式，對(duì)其舉辦的各類培訓(xùn)中心、活動(dòng)中心、度假村、療養(yǎng)院、招待所等資源進(jìn)行改造，用于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)。

但是這些類型主要是改造改建方式比較受到政策支持，主要采用收購(gòu)股權(quán)或資產(chǎn)，對(duì)現(xiàn)有的設(shè)施進(jìn)行改造，開(kāi)發(fā)建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目。

如果涉及相關(guān)用地開(kāi)發(fā)建設(shè)，則需要分情況：涉及自有用地的，按照自有用地的政策規(guī)定，協(xié)議出讓。涉及公開(kāi)市場(chǎng)招拍掛拿地則采用招拍掛形式出讓。

優(yōu)點(diǎn)：只需要規(guī)劃、民政等相關(guān)部門批準(zhǔn)，不需要改變土地性質(zhì)，不需要走國(guó)土局公開(kāi)市場(chǎng)出讓程序。

缺點(diǎn)：只能改造，不能拆除重建，如果重建，調(diào)整指標(biāo)，國(guó)土部門走出讓程序。

七、集體建設(shè)用地

（一）政策

國(guó)土資源部《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資廳發(fā)〔2014〕11號(hào)）提出：對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕35號(hào)）進(jìn)一步明確，要“切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”，要求“依托行政村、較大自然村，充分利用農(nóng)家大院等，建設(shè)日間照料中心、托老所、老年活動(dòng)站等互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”；“鼓勵(lì)城市資金、資產(chǎn)和資源投向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)”；“民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策，可以依法適用國(guó)有劃撥土地或者農(nóng)民集體所有的土地”。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！翱s小征地范圍”就是在城市規(guī)劃區(qū)以外的非公益性建設(shè)用地，使用農(nóng)村集體建設(shè)用地的，可以采用只轉(zhuǎn)不征的方式獲得土地。目前國(guó)家正在天津、重慶、沈陽(yáng)、武漢、長(zhǎng)沙、成都進(jìn)行縮小征地范圍的試點(diǎn)，探索合理界定征地范圍以及除商品住宅外的非公益性項(xiàng)目使用農(nóng)村集體土地的用地取得方式等事項(xiàng)，一定程度上突破了建設(shè)項(xiàng)目原來(lái)只可以使用國(guó)有土地的限制。

（二）開(kāi)發(fā)途徑

當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地使用集體土地主要分為以下兩種情形：

第一種情形：興建非營(yíng)利性鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施可以依法使用集體建設(shè)用

第二種情形：其他興建非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施需要集體建設(shè)用地的，需要有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策和相應(yīng)的養(yǎng)老政策支持。

具體開(kāi)發(fā)模式如下：

1、開(kāi)發(fā)企業(yè)自主開(kāi)發(fā)模式

在此模式下，開(kāi)發(fā)企業(yè)需按照國(guó)家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓，支付轉(zhuǎn)讓費(fèi)用從集體經(jīng)濟(jì)組織處取得一定期限的集體建設(shè)用地使用權(quán)后，方可進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

在這種開(kāi)發(fā)模式下，集體經(jīng)濟(jì)組織并不參與養(yǎng)老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，只是作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主體，會(huì)向開(kāi)發(fā)企業(yè)讓渡集體建設(shè)用地使用權(quán)。

至于具體的讓渡方式，則需視當(dāng)?shù)卣叨?。如村集體與企業(yè)簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同，收取土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，企業(yè)取得土地使用權(quán)。但這種模式現(xiàn)階段無(wú)法實(shí)施。

2、集體經(jīng)濟(jì)組織自主開(kāi)發(fā)模式

《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》第9條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可依法使用本集體建設(shè)用地為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。據(jù)此，集體經(jīng)濟(jì)組織也可以選擇自主開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)。

3、開(kāi)發(fā)企業(yè)與集體經(jīng)濟(jì)組織合作開(kāi)發(fā)模式

一般來(lái)講，在該模式下，由集體經(jīng)濟(jì)組織提供項(xiàng)目用地，開(kāi)發(fā)企業(yè)提供開(kāi)發(fā)資金，合作進(jìn)行養(yǎng)老地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。就具體的合作方式而言，主要采用定向出讓基礎(chǔ)上的委托開(kāi)發(fā)建設(shè)+委托運(yùn)營(yíng)管理模式。

所謂定向出讓基礎(chǔ)上的委托開(kāi)發(fā)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理模式，即首先由土地管理部門對(duì)集體產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行收儲(chǔ)后，將項(xiàng)目地塊性質(zhì)變更為國(guó)有建設(shè)用地，然后再將土地使用權(quán)定向出讓給集體產(chǎn)業(yè)用地的原土地所有權(quán)人，即村集體經(jīng)濟(jì)組織或村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的企業(yè)(下稱“項(xiàng)目公司”)。在村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司繳清項(xiàng)目地塊的土地出讓金、契稅等相關(guān)費(fèi)用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司將持有項(xiàng)目地塊的國(guó)有建設(shè)用地土地使用權(quán)及開(kāi)發(fā)建設(shè)權(quán)益。而在村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司持有項(xiàng)目地塊土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，投資人將與村集體經(jīng)濟(jì)組織或項(xiàng)目公司進(jìn)行合作，通過(guò)委托代建及運(yùn)營(yíng)管理的方式，共同合作開(kāi)發(fā)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目。

另外，該模式下也可以考慮由企業(yè)出資金，以租賃、入股、合作開(kāi)發(fā)等多種方式取得土地，與村集體合作開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。一方面可以解決村集體自身的養(yǎng)老福利需求，另一方面投資者也可自行對(duì)外經(jīng)營(yíng)（規(guī)模有限）以獲得收益。盈利模式為租賃+物業(yè)管理服務(wù)，按照酒店式公寓的形式進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，物業(yè)持有人成立運(yùn)營(yíng)管理公司提供統(tǒng)一管理和服務(wù)，收取相應(yīng)的物業(yè)管理費(fèi)。與集體經(jīng)濟(jì)組織合作開(kāi)發(fā)養(yǎng)老項(xiàng)目，雖然并不能完全獲得地上物的所有權(quán)，但可以通過(guò)合資合作的方式與集體經(jīng)濟(jì)組織共同擁有地上物產(chǎn)權(quán)。

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由于目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍在試點(diǎn)中，《土地管理法》等相關(guān)現(xiàn)有法律并未做出修改，集體土地的流轉(zhuǎn)還有待時(shí)日。因此，該模式今后將隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)、三權(quán)分置、集體土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)推廣而逐步興起，目前該模式尚無(wú)法實(shí)施（現(xiàn)階段政策規(guī)定只能興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施）。

優(yōu)點(diǎn)：

項(xiàng)目用地成本低廉，手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)單，用地性質(zhì)不用改變。太申祥和、金手杖等養(yǎng)老項(xiàng)目均是利用集體建設(shè)用地做養(yǎng)老項(xiàng)目。

缺點(diǎn)：

1、主體只能為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)養(yǎng)老項(xiàng)目的證照辦理及對(duì)外法律簽訂，即使民營(yíng)資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合資運(yùn)營(yíng)，民營(yíng)資本為大股東，項(xiàng)目的主體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

2、在農(nóng)村集體用地上建設(shè)的養(yǎng)老項(xiàng)目，規(guī)模受到限制。規(guī)模是按照本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員數(shù)來(lái)規(guī)劃床位數(shù)的，即服務(wù)的老人范圍的限定在本村集體內(nèi)或最多輻射到周邊區(qū)域，具體床位數(shù)由民政局及規(guī)劃部門確定。

3、目前農(nóng)村集體用地上僅能設(shè)立非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。對(duì)于“民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體所有土地”目前尚沒(méi)有細(xì)則可以執(zhí)行。因?yàn)槊耖g資本舉辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主體并不明確，是指民間資本參與集體經(jīng)濟(jì)組織，還是指民間資本可以自己來(lái)辦養(yǎng)老，均不明確，同時(shí)由于目前土地?zé)o法流轉(zhuǎn)至民間資本名下，因此，民間資本自己使用農(nóng)村集體所有土地來(lái)建設(shè)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目前還無(wú)法實(shí)施。

結(jié)論

養(yǎng)老項(xiàng)目屬于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類別，本身帶有一定的公益性質(zhì)，因此國(guó)家除了土地政策外，還相繼在金融、稅費(fèi)、財(cái)政、項(xiàng)目審批、勞動(dòng)就業(yè)等多方面都給予了充分的政策扶持。各個(gè)地方為落實(shí)國(guó)務(wù)院文件要求，也都結(jié)合本地實(shí)際又出臺(tái)了很多具體養(yǎng)老項(xiàng)目扶持政策。所以具體的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目能夠享受包括土地政策在內(nèi)的哪些支持措施，還需要結(jié)合項(xiàng)目所在地的政策情況進(jìn)行具體的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)途徑分析。